Народная инициатива – орудие экстремистов?

Так выглядят 117 тыс подписей граждан под народной законодательной инициативой, цель которой — запретить спекуляцию продуктами питания первой необходимости. Авторами этой идеи стали молодые швейцарские социалисты. Reuters

Мы продолжаем размышлять об особенностях швейцарской политической системы. Сегодня – народная законодательная инициатива. Насколько адекватен этот инструмент? Не транслирует ли он иррациональные страхи и не способствует ли укреплению расхожих клише?

«Добрые души, которые умудрились разглядеть в новой конституционной статье гуманистические тенденции, а проголосовав за них, лишь подыграли антисемитам, должны признать, что совершили ошибку (…) И пусть никто не говорит теперь, что его не предупреждали…».

Такими словами газета Journal de Genève прокомментировала 20 августа 1893 года результаты национального швейцарского референдума, по итогам которого 60% принявших в нем участие высказались в пользу народной законодательной инициативы, выдвинутой кантональными ассоциациями защиты животных из немецкоязычной Швейцарии.

Не нашедшая поддержки в Федеральном совете (правительстве) и парламенте, новая статья Конституции, вынесенная на тот референдум, запрещала «забой животных без предварительного усыпления», или же, как указывали тогда противники этой самой первой народной законодательной инициативы в швейцарской истории, данная статья неправомерно запрещала бы «забой скота способом, традиционным для культуры евреев».

Такое предупреждение комитета, выступавшего против «зоофилов» (таким словом они называли «защитников прав животных») можно и сегодня отыскать в архивах газеты Journal de Genève. В этом документе, кстати, говорится и еще об одной проблеме, а именно, о том, что народная законодательная инициатива представляет собой очень неоднозначный инструмент реализации политических прав народа.

«Право на законодательную инициативу, которое мы реализуем сегодня впервые, не должно стать инструментом угнетения одной расы в руках другой, одной частью народа другой», – указывали авторы этого документа.

«Наказать евреев»

Как подчеркнул Йоханн Гурфинкель (Johanne Gurfinkiel), генеральный секретарь Координационного совета по вопросам антисемитизма и диффамации (CICAD), многими из тех, кто выдвинул инициативу и тех, кто проголосовал за нее, ставилась цель «наказать евреев Швейцарии, которых только недавно сделали полноправными гражданами страны, да и то не без определенного давления со стороны Франции и США».

Более ста лет спустя, в начале 2000-х годов, швейцарское правительство неоднократно подумывало о том, чтобы отменить принятый тогда на референдуме закон как норму, нарушающую принцип свободы вероисповедания. В конечном итоге, однако, ничего так сделано и не было.

Правительство побоялось спровоцировать и без того уже назревшую общественную дискуссию, жесткий и дискриминирующий характер которой легко было предугадать заранее, которая на сей раз обратилась бы не против евреев, но против живущих в Швейцарии граждан исламского вероисповедания.

Инициативы с оттенком ксенофобии?

В 1970-е годы целая серия народных законодательных инициатив, направленных против иммигрантов и так называемого «засилья иностранцев» (Überfremdung), вызвала в Швейцарии очередную серию оживленных политических дебатов. Начало ей положили так называемые «инициативы Шварценбаха», целью которых было ограничить число иностранцев в Швейцарии. «После жестких дискуссий эти инициативы были отвергнуты народом», — напоминает нам «Исторический словарь Швейцарии».

Иностранцы вновь сделались главной темой многочисленных народных законодательных инициатив уже в 2000-е годы, и чаще всего автором этих инициатив становилась правоконсервативная «Швейцарская народная партия» (SVP/UDC). Другие политические партии иногда возражали ей, иногда поддерживали ее, в любом случае иностранцы прямо или косвенно становились виновными во всех проблемах общества, на них навешивался ярлык «социальных нахлебников». Кульминацией стал референдум в ноябре 2009 года, на котором швейцарцы большинством в 57,5% голосов проголосовали за запрет строительства в Швейцарии новых минаретов.

Результаты референдума 9 февраля 2014 года, требующие, в частности, закрепить в Конституции принцип квот и контингентов в качестве инструмента регулирования миграции, вовсе не «указывают пальцем» на конкретное сообщество живущих в Швейцарии иностранцев, немцев, например, или португальцев. Но за всем этим все равно легко угадывается характерная для политической программы «Швейцарской народной партии» недоверие по отношению к Европе в целом и, в частности, к иностранцам, переезжающим на ПМЖ в Швейцарию.

Народные инициативы: экскурс в историю

Положение о народной законодательной инициативе впервые было реализовано на практике четырнадцать месяцев спустя после того, как в результате очередного частичного пересмотра Основного закона Швейцарии это положение стало частью федеральной конституции страны.

Произошло это в августе 1893 года, когда на суд народа была вынесена самая первая законодательная инициатива, касавшаяся порядка и условий забоя скота. Авторами инициативы, как считают историки, во многом двигало не только стремление защитить права животных, но и отчасти соображения антисемитского характера

В последующие сорок лет такое законодательное новшество, как народная законодательная инициатива, оставалось практически не востребовано народом. Чаще к этому инструменту стали прибегать в период мирового экономического кризиса 1930-х годов и в особенности в 1950-е годы, когда на референдумы активно выносились вопросы финансового, социального и военного характера. А вот во время и сразу после Второй мировой этот инструмент практически никто не использовал.

В период после 1959 года, когда в стране возник и укрепился устойчивый политический режим, вошедший в историю под названием «Магическая формула формирования федерального правительства» (вплоть до 2003 года в него входили по два представителя от социалистов, либералов, демохристиан и один представитель «народников» — прим. ред.), число народных инициатив опять начинает расти.

Усилившаяся в результате политическая поляризация общества вела да и ведет до сих пор к тому, что под вопрос все болеe активно ставятся исконные традиции швейцарской консенсусной демократии, в рамках которой акцент делается не на противостоянии правительства и оппозиции, а на привлечении к управлению страной всех потенциально оппозиционных сил и на поиске компромиссных решений, устраивающих все партии и движения.

Источник: «Исторический словарь Швейцарии»

Не сдержался даже президент Германии Иоахим Гаук, который во время своего недавнего визита в Швейцарию открыто раскритиковал швейцарскую прямую демократию. Уважая результаты швейцарского референдума, Иоахим Гаук, тем не менее, отметил, что иногда прямая демократия может представлять «большую опасность», которая состоит в том, что обычные граждане, решающие сложные политические вопросы, не всегда могут до конца разбираться в сути дела. Именно по этой причине, по словам президента, Германия вполне удовлетворена своей представительской демократией.

Иоахим Гаук недвусмысленно подчеркнул, с оглядкой на результаты референдума 9 февраля, что он просто не может себе представить, что такая страна, как Швейцария, строящаяся на принципе единства в многообразии и никогда не знавшая диктатуры, отдалится от Европы и от европейских ценностей. А ведь стоит напомнить, что вообще-то в ходе государственных визитов не принято открыто обсуждать и тем более критиковать государственное устройство приглашающей стороны.

Швейцарский президент Дидье Буркхальтер не полез за словом в карман и тут же ответил, что «прямая демократия в Швейцарии — это как кровь в организме человека». Впрочем, и в самой Швейцарии есть эксперты и политики, обеспокоенные количеством народных законодательных инициатив, авторы которых откровенно эксплуатируют страхи и стереотипы избирателей.

Лучше меньше, да лучше?

Учитывая все эти обстоятельства, многие давно уже задают вопрос, а не следует ли слегка притормозить «разгул прямой демократии» и внести в соответствующие законодательные акты изменения с тем, чтобы иметь возможность поставить заслон хотя бы на пути приступов ксенофобии, которым эта прямая демократия порой, вольно или невольно, но способствует?

Как напоминает нам «Исторический словарь Швейцарии», уже во время самых первых референдумов по народным законодательным инициативам в конце 19-го века звучали голоса, говорившие об «опасности института, который может стать инструментом в руках демагогов или способствовать неадекватному влиянию небольшой, но хорошо организованной общественной группы».

Председатель швейцарской Федеральной комиссии против расизма (Eidgenössische Kommission gegen Rassismus) Мартина Бруншвиг-Граф (Martine Brunschwig Graf) напомнила в этой связи о том, что в стране уже есть довольно действенный фильтр на пути таких «опасных» инициатив, а именно – федеральный парламент.

«Инициатива, текст которой содержит высказывания или призывы расистского или ксенофобского характера, немедленно будет признана парламентом в качестве недействительной. Именно в парламенте и проходят дебаты по каждой инициативе в случае, если возникает обоснованное опасение, что ее реализация будет противоречить международным правовым нормам и международным обязательствам, взятым на себя Швейцарией», — заявила Мартина Бруншвиг-Граф, бывший депутат парламента от партии швейцарских либералов (FDP.Die Liberalen).

«Нужно учитывать, что та или иная законодательная инициатива может быть просто выражением неких иррациональных страхов или настроений, царящих в обществе, и что эти настроения могут не иметь ничего общего с темой инициативы. Начатые такими инициативами дебаты и дискуссии могут и должны свободно вестись в обществе, но до тех пор, пока они не нарушают законодательного запрета на расовую дискриминацию», — указывает политик.  

Ратификация Швейцарией европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (вошла в силу в стране в 1974 году) и одобренный народом на референдуме в 1994 году большинством в 54,7% голосов законодательный запрет расовой дискриминации — статья 261bis Уголовного кодекса Швейцарии — серьезно изменили в стране ситуацию, создав для правозащитников совершенно иную, более прочную правовую базу.

Ненужная статья?

«Удивительно, но факт: вплоть до 1974 года в Швейцарии фундаментальные права человека формально не были гарантированы ни на уровне федеральной конституции, ни конституциями кантонов», — напоминает Андреас Ауэр (Andreas Auer), бывший профессор кафедры публичного права юрфака Цюрихского университета.

Ратифицировав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, государства Европы согласились отказаться от суверенитета в этой области, передав его в ведение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) в Страсбурге. «Гражданин получил право начать процесс против собственного государства в международной судебной инстанции. Это совершенно исключительное достижение в сфере защиты прав человека», — подчеркивает Андреас Ауэр.

А вот Ив Нидеггер (Yves Nidegger), депутат от правоконсервативной Швейцарской народной партии, давно уже активно использующей в своих политических кампаниях тему иностранцев, считает, что уголовный запрет расовой дискриминации это норма совершенно избыточная. «У меня нет ощущения, что статья 261bis УК Швейцарии действительно на что-то годится. В ней нет нужды, от нее нет пользы», — считает этот адвокат из Женевы.

В доказательство бесполезности данной статьи Ив Нидеггер приводит дело турецкого националиста Догу Перинчека (Dogu Perinçek), который назвал геноцид армян в Османской Турции «международной ложью», а потому вступил в конфликт со швейцарской юстицией. В результате он обратился в Европейский суд по правам человека с жалобой на то, что она нарушила его свободу выражения мнений, основанную на статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, трактующую принцип свободы выражения мнений.

В своем решении от 17 декабря 2013 года ЕСПЧ постановил, что непризнание массовых убийств армян в 1915 году в качестве геноцида вполне подпадает под категорию свободы выражения, и что «свободное осуществление права на открытое обсуждение сложных и противоречивых вопросов является одним из фундаментальных аспектов свободы выражения и отличает толерантное и плюралистическое демократическое общество от тоталитарного или диктаторского режима».

Осуждая высказывания Д. Перинчека, Федеральный суд Швейцарии в Лозанне основывался именно на статье 261bis УК, а вот Страсбург поставил на первое место свободу высказываний. Швейцария, напомним, намерена обжаловать это решение ЕСПЧ, в то время как партия Ива Нидеггера выступила недавно в парламенте с инициативой либо серьезно переработать статью 261bis, либо даже полностью исключить ее из Уголовного кодекса Швейцарии, коль скоро международные суды все равно на нее никого внимания не обращают.

Осторожно, произвол

После голосования 9-го февраля, результаты которого в части ограничения трудовой иммиграции из стран ЕС стали сюрпризом для представителей практически всего политического спектра Швейцарии, все чаще звучат голоса, призывающие ужесточить условия регистрации и выдвижения народных законодательных инициатив. Андреасу Ауэру эта идея представляется сомнительной.

«Если эти ограничения преодолеют барьер «двойного большинства», то есть если за такое ужесточение проголосует как большинство отдельных избирателей, так и большинство кантонов, то тогда сам собой встает вопрос, а кто, собственно, будет контролировать соблюдение этих новых норм и условий. Федеральное собрание в лице двух палат (большой и малой) парламента Швейцарии делать это не в состоянии, а чтобы передать такого рода прерогативы в компетенцию Федерального суда в Лозанне, необходимо изменить Конституцию, для чего опять потребуется «двойное большинство».

Мартина Бруншвиг-Граф указывает на то, что более строгий контроль за правом на выдвижение инициатив приведет только к негативным результатам. «Мы не можем в качестве превентивной меры просто взять и запретить ту или иную инициативу под тем предлогом, что она, мол, может спровоцировать ненужные дебаты. Ведь так мы рискуем создать систему цензуры, открывая тем самым двери произволу. В демократической системе все ее участники — авторы инициатив, партии, избранные политики, СМИ — и все, кто голосует, обязаны вести дебаты, оставаясь в рамках корректности».

Иными словами, нельзя ломать термометр в виде прямой демократии, даже в случае, если у швейцарского общества поднимется высокая температура, и это вдруг кому-то очень не понравится.

Расовая дискриминация в УК Швейцарии

Статья 261 bis. 

Кто публично призывает к ненависти или дискриминации в отношении лица или группы лиц из-за их расы, этнической принадлежности или религии,

кто публично распространяет идеологию, которая направлена на систематические дискриминацию или опорочивание представителей расы, этнической группы или религии,

кто организует с этой же целью пропагандистские акции, содействует им или принимает участие в них,

кто публично, используя слово, надпись, изображение, жестикуляцию, оскорбление действием или другим образом, опорочивает или дискриминирует лицо или группу лиц из-за их расы, этнической принадлежности или религии способом попирающим человеческие ценности или по этим же основаниям не считает преступлениями геноцид или другие преступления против человечности, грубо преуменьшает их серьезность или пытается оправдать,

кто отказывает в предлагаемой им услуге, которая предназначена для общественности, лицу или группе лиц из-за их расы, этнической принадлежности или религии,

наказывается тюремным заключением до трех лет или штрафом.

Перевод на русский и адаптация: Людмила Клот