Петиции: неизвестный инструмент прямой демократии

Подача петиции в Лозанне, август 2013 года. Keystone / Martial Trezzini

Подача петиций — это, наверное, одна из старейших демократических традиций в Швейцарии. Петиции, под которыми свои подписи оставляют тысячи граждан, продолжают поступать на адрес федерального парламента каждый год. Интересно посмотреть, как с течением времени менялись общественные группы, выступавшие с петициями, и их мотивы.

Русскоязычную оригинальную версию материала подготовил Игорь Петров.

Петициям, по-видимому, столько же лет, сколько и египетским пирамидам. Уже во времена фараонов Древнего и Среднего царств (23–20 века до н. э.) рабочие, нанятые — кстати, рабами они не были — для перевозки гигантских каменных блоков, подавали петиции с требованиями улучшения своих условий труда. Данная практика пережила века, и уже позже, в современную историческую эпоху, подданные часто обращались к императору или королю с петицией, в котором содержалась просьба удовлетворить ту или иною их нижайшую просьбу. 

Право граждан подавать петиции было закреплено в конституции Швейцарии образца 1848 года, то есть уже в год основания современного швейцарского федеративного государства это право было первым форматом прямого участия народа в политических делах своего кантона или общины. В основе этого права лежали традиции народного вето, которые начали развиваться в стране примерно с 1830 года после известных событий в Санкт-Галлене, о которых подробнее можно прочитать в материале ниже. 

Следующими форматами прямой демократии в стране стали референдум и народная законодательная инициатива. Введенные в 1874 и 1891 годах соответственно, они стали качественным развитием традиций народного вето и подачи петиций. Но если инициатива всегда, в случае ее регистрации, выносится на голосование, то петиция таких последствий за собой не влечет, более того, официального ответа правительства на петицию законодательство не предусматривает. Спрашивается: зачем тогда вообще нужна петиция как политический инструмент? 

Как ни странно, очевидная политическая ущербность петиций ни в коей мере не привела к снижению степени их популярности. За последние два десятилетия швейцарские власти получили и рассмотрели очень большое количество петиций: если в 1999 году их было всего 9 штук, то к 2012 году их число выросло до 68 петиций в год. Темы могут быть самые разнообразные — от требования принять меры в связи с предполагаемым взрывообразным ростом численности популяции бакланов и до просьбы разъяснить позицию Швейцарии в связи с фактами нарушений прав человека за рубежом. Это значит, что какой-то спрос петиции все-таки удовлетворяют. 

Кто подает петиции?

Большинство таких петиций подается, как правило, от имени групп и организаций, начиная от небольших групп изучения Библии и ассоциаций по защите прав животных вплоть до мощных профсоюзов. Одна только «Молодежная сессия» швейцарского парламента с момента своего основания в 1991 году передала правительству страны около 150 петиций. Для молодых людей, еще не получивших права голоса, петиция остается единственным форматом политической деятельности и каналом донесения до властей своего мнения. Мэгги Блэкхоук (Maggie BlackhawkВнешняя ссылка), доцент Университета Пенсильвании (США), специально изучила профиль американских петиционеров в период до 1950 года. 

Выяснилось, что там как раз все выглядит наоборот: женщины, а также представители социальных меньшинств регулярно прибегали к такому инструменту, как подача петиций. «Петиции исторически были во всем мире пространством, в котором аккумулировались течения и идеи, не имевшие шансов на получение поддержки со стороны общественного или парламентского большинства. Это был как бы контрапункт к действующему избирательному праву, дополнение к нему, пространство для маргинализированных людей, место для дискуссий, сфера, где все они могли участвовать в общественных процессах, не задумываясь о том, каким административным ресурсом они реально обладают. Как представляется, в современной Швейцарии этот механизм политической репрезентации почти уже утрачен». 

15 мая 2021 года несколько профсоюзов и радикальных феминистских группировок подали петицию против повышения пенсионного возраста для женшин. Подписи под ней оставили 300 000 человек. Keystone / Peter Schneider

Вплоть до получения в 1971 году права голоса на федеральном уровне швейцарские женщины были весьма активными петиционерами, а в 1929 году они даже подавали петицию с требованием как раз о предоставлении им этого права. Сегодня же в Швейцарии женщины очень редко являются единственными авторами петиций. Рекорд здесь принадлежит швейцарской блогерше и писательнице Регуле Хайнцельманн (Regula HeinzelmannВнешняя ссылка). За последние 30 лет она организовала подачу четырех петиций. «Если у меня складывается впечатление, что какой-то вопрос (который я затрагиваю в своем блоге) получил широкий отклик, то я чувствую себя обязанной публично озвучить мнение моих читателей, например, с помощью петиции. В конце концов, я уже на пенсии, так что у меня есть достаточно свободного времени для политического волонтерства».

Правильное время, правильное место!

Петиции, возможно, являются не только базовым инструментом, позволяющим отстаивать свободу слова, но даже демократией в самом чистом ее виде, коль скоро с их помощью любой человек, независимо от возраста, национальности или миграционного статуса, может стать участником широких политических дебатов. В Конституции США, на которую изначально была ориентирована (чтобы не сказать — с которой была списана) Конституция Швейцарии, право на подачу петиций прямо упоминается в «Первой поправке», которая, как известно, как раз обеспечивает свободу слова, будучи заменой гарантированного «права политического голоса», коль скоро это право имеют только граждане.

«С этой точки зрения, право на подачу петиций является правом дополнительным по отношению к праву голосовать и быть избранным, а не подчиненным ему», — говорит Мэгги Блэкхоук. Регула Хайнцельманн осознает, что петиции, как правило, не имеют никаких политических последствий. Чтобы избежать этого системного тупика, она старается в своей петиционной деятельности следовать парламентской повестке дня. Для депутата парламента и сопредседателя партии швейцарских социалистов Седрика Вермута (Cédric WermuthВнешняя ссылка) решающее значение имеет способность петиционеров оказаться с правильной петицией в правильное время в правильном месте. «В 80 процентах случаев проблема заключается не в том, что парламент не хочет заниматься этим вопросом, а в том, что петиция опаздывает и поступает в тот момент, когда парламентский процесс принятия решения по данному вопросу зашел уже слишком далеко».

Сам Седрик Вермут принадлежит к числу немногих действующих парламентариев, имя которых фигурирует в списке постоянных петиционеров. Однако он не считает себя каким-то исключением, ведь в реальности действующие политики стоят за очень многими организациями, организующими петиции. Исторически возникнув в качестве индивидуального социально-политического действия в смысле теории социального действия Т. Парсонса, сегодня петиции стали массовым инструментом, собирающим за собой сотни тысяч подписей. Так, в феврале 2021 года петиция с требованием «не ковыряться без нужды в системе пенсионного обеспечения женщин» собрала 314 000 подписей. В июне 2019 года 340 000 человек подписали петицию «Швейцарской ассоциации аптекарей, провизоров и фармацевтов» (Schweizerischer Apothekerverband), призывающую правительство отказаться от планов жесткой экономии в сфере здравоохранения и вместо этого принять меры по финансовой стабилизации базового пакета медицинских услуг для населения.

Петиция, подписанная многими людьми, скорее всего, будет иметь иной политический вес, нежели индивидуальное обращение к властям одного единственного человека. «Это верный способ создать политическое давление, показать, что если вы примете данное решение, то потом найдется достаточно много людей, которые с этим решением не согласятся. Такая петиция может поставить под угрозу целый законопроект и стать признаком того, что, скорее всего, в данной форме этот закон, даже принятый парламентом, может быть вынесен на референдум». Поскольку подписи под петициями или народными законодательными инициативами нужно собирать очень быстро, решающее значение для успеха всего процесса имеет наличие плотной и широко разветвленной сети единомышленников. 

Подписи под петицией, оставленные в Интернете или на бумаге, могут помочь создать такую сеть. «Очень важно для начала, чтобы люди видели проблему и чтобы они говорили о ней. И если вы в самом деле хотите создать сообщество единомышленников, то петиции в этом смысле могут быть очень полезны», — подтверждает Даниэль Граф (Daniel Graf), основатель WeCollect, швейцарской онлайн-платформы сбора подписей. Впрочем, как раз эта сбором подписей под петициями не занимается. «Если посмотреть на конкретные политические изменения, то петиции тут выглядят весьма слабо». Однако ясно, что сам факт подачи петиции может стать медиаповодом, на основе которого можно в социальных сетях «заработать хайп» и раскрутить политическую кампанию. 

Петиции можно подавать не только в Швейцарии

Право подавать петиции или запускать народные инициативы существует не только в Швейцарии. В России, например, существует «Российская общественная инициатива» (roi.ru), интернет-ресурс, на котором граждане России, авторизованные через поддерживаемую государством систему идентификации граждан ЕСИА, могут выдвигать различные гражданские инициативы либо голосовать за таковые. Правовая база: указ Президента России от 4 марта 2013 года N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». 

Инициативы рассматриваются, если на федеральном уровне и в субъектах России численностью населения более 2 млн за них подано не менее 100 000 голосов, на региональном и муниципальном — если за данную инициативу высказались не менее 5% от численности зарегистрированного населения. Инициатива, набравшая необходимое количество голосов, попадает в экспертную группу федерального, регионального или муниципального уровня для принятия решения о мерах по ее реализации. Существует также ресурс change.org, который работает в соответствии Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Инструментарий швейцарской прямой демократии

Народная инициатива: граждане, считающие необходимым внесение поправок в Федеральную конституцию, могут собрать под соответствующим предложением 100 000 подписей совершеннолетних граждан Швейцарии в течение 18 месяцев и зарегистрировать ее в Федеральной канцелярии в Берне. Если парламент решает, что инициатива не нарушает действующего законодательства, то тогда она выносится на общенациональный референдум.

Референдум (факультативный, необязательный): граждане, не согласные с решением парламента, могут собрать 50 000 действительных подписей в течение 100 дней после официальной публикации закона, который затем будет вынесен на общенациональный референдум. Есть еще обязательный референдум, на который в обязательном порядке выносятся все поправки в конституцию, предложенные парламентом или правительством, а также все важные межгосударственные соглашения, подписанные кабинетом министров. 

Петиция: каждый житель страны может создать и / или подписать петицию на любую тему, при этом ограничения в виде минимально необходимого количества подписей здесь нет. Петиция может остаться без реакции со стороны властей, они должны только подтвердить поступление петиции, но отвечать на нее они не обязаны.

В Украине каждый может подать петицию, например на сайте Президента страныВнешняя ссылка. Любой житель страны-члена Евросоюза может подать свою петицию, которая должна, правда, касаться только одной из 44 областей, отнесенных в области полномочий и предметов ведения ЕС. В Великобритании, прежде чем петиция будет рассматриваться в качестве возможного вопроса для обсуждения в парламенте, подписи под ней должны оставить 100 000 человек. В Австрии перед обсуждением петиция должна получить поддержку одного из членов парламента.

При этом понятно, что формальное право во многих странах может резко отличаться от социально-политической практики. «Права на подачу петиций является основополагающим инструментом обеспечения легитимности демократического процесса. Потому что если у вас существует демократия, которая представляет только права отдельных лиц, жестко регулируя права и обязанности всех остальных, не давая им никакой формы политического представительства, то такая ситуация, на мой взгляд, весьма проблематична», — убеждена М. Блэкхоук. 

Так или иначе, в Швейцарии, стране с широчайшими народными демократическими правами, петиции служат сейчас в основном символическим средством ведения предвыборных и прочих кампаний. Но их демократический потенциал остается в действии, ведь петиции по-прежнему открыты для всех, неважно, есть у них право голосовать в Швейцарии, или нет. Кстати, а вы знали, что в Швейцарии 100% жителей платят налоги, но только 75% имеют право голоса? А как же, спросите вы, принцип «нет налогов без политического представительства»? Подробнее читайте об этой проблеме в материале ниже: