Рамочное соглашение Швейцария-ЕС: яблоко раздора?

Дабы не допустить раскручивания демпинговой спирали Швейцария ввела в действие целый ряд так называемых «фланкирующих» мер, призванных защитить швейцарских работников от дешевой конкуренции из Европы. Keystone

Швейцария не является членом Евросоюза и, очевидно, в ближайшем будущем им не станет. Тем не менее торгово-экономические и политические отношения Берна и Брюсселя были и остаются очень тесными. Сейчас они регулируются целым рядом двусторонних (билатеральных) соглашений, заключаемых по принципу: один конкретный вопрос — один договор.

Недавно стороны пришли к выводу о том, что под такого рода отношения необходимо подвести договорно-правовую базу долговременного, принципиального характера. Необходимо закрепить некие общие принципы философии кооперации Швейцарии и ЕС. Сделать это предлагается в формате так называемого Рамочного или Институционального соглашения. Весь вопрос теперь заключается в том, что должно быть в этом соглашении и в каком формате.

Для того чтобы вести переговоры в Брюсселем на тему Рамочного соглашения, Швейцария отрядила специального высокопоставленного чиновника в ранге статс-секретаря МИД страны и в должности посла по особым поручениям в области решения вопросов сотрудничества с Евросоюзом. Зовут этого чиновника Роберто Бальцаретти (Roberto Balzaretti), и сейчас он ведёт весьма интенсивные переговоры с Брюсселем о том, каким образом должен выглядеть такой документ, как Рамочное соглашение Швейцарии и ЕС.

Стоит только посмотреть на основные камни преткновения на пути к его торжественному подписанию, как сразу становится понятно, сколь тяжела и неблагодарна задача, решение которой возложено на плечи Р. Бальцаретти. Уточним, что в целом ситуация выглядит не столь уж и безнадёжно. Стороны прошли уже довольно большой путь навстречу друг к другу. Ни о каком шантаже, разумеется, здесь речи не идёт. И Берн, и Брюссель понимают, что никуда им друг от друга не деться, что сотрудничать можно и нужно, каждая сторона понимает, что заключение Рамочного соглашения есть объективная необходимость. Но дьявол, как известно, кроется в мелочах. 

Сейчас переговоры уже прошли стадию экспертных консультаций и вышли, если использовать дипломатический жаргон, на «политический уровень». Это значит, что стороны выбрали себе машину, арендовали ее, сели в салон, и теперь речь идёт о том, куда в этой машине ехать, каким путём, с какими остановками и кто будет сидеть за рулём. Многие так называемые «субстанциональные», или «содержательные» вопросы до сих пор остаются нерешёнными. Чего конкретно добивается Швейцария? С ее точки зрения, речь идёт о трёх, на первый взгляд, вполне простых вещах:

● Как должен функционировать Рамочный договор на практике?

● Какие из уже подписанных двусторонних соглашений будут затронуты Рамочным соглашением и в какой степени?

● Какие ещё темы будут затронуты процессом выработки и согласования текста Рамочного соглашения?

Поиск ответов на эти вопросы оказался весьма нелёгким предприятием. Некоторые вопросы сторонам уже удалось разрулить, например, Берн и Брюссель согласились, что в будущем возникающие в их отношениях спорные вопросы будет решать специальный Третейский суд, решения которого будут носить обязательный характер (см. инфобокс).

Но неясно пока, каким образом и на какие сегменты швейцарского-европейского сотрудничества будет воздействовать новый Рамочный договор и какие изменения и поправки придется вносить в уже действующие, подразделённые на два пакета секторальные соглашения, регулирующие в настоящее время сотрудничество ЕС и Швейцарии. Следует учитывать, что в структурном плане два пакета секторальных швейцарско-европейских соглашений очень тесно и очень сложным образом связаны между собой, и пока невозможно предугадать, как «наше слово отзовётся» и как даже самые простые поправки скажутся на общей устойчивости и дееспособности всего договорно-правового базиса сотрудничества Берна и Брюсселя.

Размер и содержание имеют значение

В настоящий момент между ЕС и Швейцарией подписано более ста двусторонних секторальных соглашений. Швейцария хотела бы в новом Рамочном соглашении учесть пять из них, ЕС настаивает на семи. Единство пока существует по вопросам сельского хозяйства, наземного и воздушного транспортного сообщения, порядка выявления и ликвидации барьеров, ограничений и изъятий во взаимной торговле, а также режима свободы перемещения. Это означает, что стороны согласны с тем, что именно данные тематические сферы являются решающими для определения общего принципиального характера их отношений.

Но есть тут различия и несовпадения. Как недавно сообщала хорошо информированная швейцарская ежедневная бульварная газета BlickВнешняя ссылка, Европейский союз очень бы хотел включить в список таких принципиальных тем порядок организации конкурсов и тендеров в сфере общественно важных проектов и закупок (это означало бы, что европейские компании по, условно, уборке и утилизации ТБО могли бы принимать в Швейцарии участие в городских тендерах и конкурсах на получение соответствующих подрядов), а также Договор о свободной торговле, подписанный Европейским сообществом и Швейцарией еще в 1972 году.

Швейцария выступает против, поскольку сейчас в случае возникновения споров по эти двум пунктам, а особенно по второму пункту, с которым связана проблематика «особых налоговых режимов в некоторых кантонах Швейцарии», в дело вступает «Смешанный комитет», в рамках которого стороны имеют достаточно большую степень гибкости в плане поиска взаимоприемлемых решений. Европейский же союз, добиваясь включения этих двух тем в состав Рамочного соглашения, по факту настаивает на передаче споров в этих областях в компетенцию независимого Третейского суда, с решением которого спорить уже невозможно. Швейцария рассматривает это в качестве недопустимого ограничения своего суверенитета.

Еще один спорный пункт — рынок труда и заработной платы в Швейцарии. Как известно, жизнь в Швейцарии дорога, что компенсируется куда более высокими, чем в Европе, средними зарплатами. Режим свободы перемещения позволяет европейцам приезжать в Швейцарию с целью поиска работы. И, разумеется, у швейцарских работодателей велик соблазн начать нанимать европейцев, платя им меньше, чем швейцарцам, при этом для европейцев даже такие доходы уже фактически являются огромным улучшением материального положения.

Дабы не допустить раскручивания демпинговой спирали, Швейцария ввела в действие целый ряд так называемых «фланкирующихВнешняя ссылка» мер, призванных защитить швейцарских работников от дешевой конкуренции из Европы. С 1 июля 2018 года в Швейцарии заработал принцип так называемого «внутреннего предпочтения» при приёме на работу (обо всем этом здесь можно прочитать подробнее). Евросоюз хотел бы отменить все эти меры, но для Швейцарии вопрос так вообще не стоит: любые шаги в сторону ухудшения положения швейцарских работников по сравнению с конкурентами из ЕС будет иметь только одно последствие, а именно жёсткое сопротивление левых сил и, не исключено, проведение референдума. Как Берн и Брюссель решат этот вопрос — сказать пока невозможно.

PLACEHOLDER

Кроме того, Швейцария не согласна и с другими требованиями со стороны Европейского союза:

● Швейцария не готова признавать на своей территории такой юридический статус, как «гражданин ЕС»;

● Швейцария не согласна предоставить многотонным грузовикам весом более 40 тонн право свободного транзита через территорию Конфедерации;

● Швейцария не готова отказаться от государственного субсидирования сфер, затронутых Рамочным соглашением: прежде всего, она не готова прекратить поддерживать своего сельхозпроизводителя.

«Принцип домино»

Что будет в случае, если Швейцария и ЕС так и не смогут согласовать подходящий для всех текст Рамочного соглашения? Объективно швейцарская промышленность может оказаться в весьма сложном положении. В частности, в этом случае будет окончательно похоронен швейцарско-европейский договор о сотрудничестве в области электроэнергии. Крест будет поставлен и на юридическом признании в ЕС эквивалентности швейцарской фондовой биржи.

Последний вопрос вообще имеет очень большое значение, поскольку любая юридическая неопределённость наносит репутации Швейцарии в качестве мирового финансового и промышленного центра огромный урон. И если Европа не признает эквивалентность швейцарской биржи, то тогда Швейцария должна будет принять симметричные ответные меры, что, разумеется, более чем негативно отразится на швейцарско-европейском деловом климате. 

Еще один вопрос — участие Швейцарии в финансировании так называемого «Европейского фонда сплочения», на средства которого реализуются инфраструктурные проекты, призванные подтянуть восточноевропейских членов ЕС до уровня развитых стран Западной Европы. Швейцария пока вроде бы согласилась начать перечислять в следующие десять лет очередной «миллиард сплочения» (точнее, сумма швейцарского участия в формировании бюджета «Европейского фонда сплочения» достигает 1,3 млрд франков), однако фактический перевод средств Берн готов начать только после согласования текста Рамочного соглашения.

Для швейцарских парламентариев, находящихся «правее центра», вопрос помощи Восточной Европе является «упущенным шансом». Именно здесь Швейцария могла бы показать «свою силу», пригрозив Брюсселю вообще заморозить все платежи по линии «Фонда сплочения». Депутаты с левого края, однако, не считают целесообразным прибегать к таким методам и выступают за «полюбовное» решение проблемы. Не забудем и ситуацию на глобальном уровне: экономические и политические сложности в отношениях США и ЕС вносят в проблематику заключения швейцарско-европейского Рамочного соглашения дополнительный фактор неопределённости.

Дело вот в чём: разрабатывая в рамках разногласий с США защитные меры, ЕС мог бы предусмотреть для некоторых «третьих стран» определённые исключения. Швейцария могла бы получить в результате этих исключений значительную выгоду. Другой вопрос — захочет ли ЕС делать это? И потом — время идёт! В октябре 2019 года в Швейцарии должны пройти очередные парламентские выборы. Понятно, что самая сильная партия Швейцарии, национал-консервативная Швейцарская народная партия (SVP/UDC), традиционно выступающая с антиевропейских позиций, будет пытаться использовать тему борьбы против «кабального» Рамочного соглашения в качестве своей предвыборной темы. Поэтому для всех сторон, как для Берна, так и для Брюсселя, желательно подвести черту под этим вопросом уже до конца текущего 2018 года.

Как в идеале должно работать рамочное соглашение Швейцария-ЕС?

В структуре Швейцарского внешнеполитического ведомства (Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten — EDA) вопросами развития кооперации с ЕС занимается Дирекция / Департамент европейских вопросов (Direktion für europäische Angelegenheiten — DEA). В мае 2018 года она опубликовала специальное коммюникеВнешняя ссылка, в котором были освещены четыре основных пункта, касающиеся того, как должно в идеале работать рамочное швейцарско-европейское соглашение.

1. Имплементация европейского права, как и раньше, должна происходить в Швейцарии с задействованием всех работающих в Конфедерации демократических процедурных инструментов, включая референдум. Одновременно Швейцария должна будет более активно привлекаться к нормотворческой деятельности ЕС.

2. Надзорная деятельность в области правоприменительной практики должна происходить под эгидой соответствующих швейцарских и европейских органов, причём последней, самой высокой надзорно-контрольной инстанцией должен быть так называемый «Смешанный комитет» («Gemischter Ausschuss») с участием представителей как ЕС, так и Швейцарии.

3. Толкование норм права ЕС в Швейцарии должно происходить в соответствии с решениями Европейского суда (EuGH).

4. В случае возникновения спорных ситуаций последнее и решающее слово должно оставаться за уже упомянутым Третейским судом.

Выработанный и согласованный сторонами текст Рамочного соглашения обязан еще пройти процедуру правовой экспертизы на базе Европейского суда. Согласится ли он фактически уступить часть своей компетенции в пользу некоего Третейского суда? На этот вопрос пока невозможно дать какого-либо окончательного ответа.

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров