«Временное убежище» стало в Швейцарии яблоком раздора

Так выглядит разрешение на временное пребывание в Швейцарии категории «F», вокруг которого сейчас ломается столько копий. Keystone

Идея давать беженцам, чьи ходатайства о предоставлении убежища в Швейцарии были отклонены, разрешения на временное пребывание в стране выглядела благородно и логично. В итоге временная мера превратилась фактически в еще один вид постоянного пребывания мигрантов в Швейцарии. Как же быть с этим «не-статусом» дальше? В Конфедерации на этот счет началась бурная дискуссия.

Ситуация с беженцами на южных границах ЕС в очередной раз обострилась в начале июня 2015 года. К этому моменту через Средиземное море в Европу, в первую очередь в Италию и Грецию, на резиновых лодках, шлюпках и полусгнивших кораблях уже прибыло в общей сложности почти 100 тыс. человек. Швейцария, как известно, не имеет выхода к морю, однако эта трагедия касается ее напрямую, с учетом того, что многие из вынужденных мигрантов стремятся из Италии пробраться на север Европы, например, в Швецию или Германию, используя Конфедерацию в качестве удобного транзита.

По оценкам швейцарской Федеральной комиссии по вопросам миграции (EKMВнешняя ссылка), до конца этого года количество ходатайств о предоставлении убежища в Швейцарии может вырасти до 29 тыс., что будет на 6 тыс. больше, чем в 2014 году. Такая ситуация уже сейчас становится серьезной проблемой для всей швейцарской системы предоставления убежища. Федеральный центр призывает кантоны (субъекты федерации) проявлять большую солидарность в вопросе помощи вынужденным мигрантам, однако кантоны давать позитивный ответ не спешат.

Центральный вопрос

В Швейцарии вопрос миграции и так уже стал одним из центральных. Политическая атмосфера в стране накаляется, на многих уже одно только слово «беженец» действует как красная тряпка на быка. И тому есть свои объективные основания, ведь в последние годы постоянно растет не только общее число мигрантов, прибывающих в Европу, но и количество беженцев, получивших право на легальное пребывание в Швейцарии.

Те, кто получил одновременно как отказ в получении убежища, так и право на временное пребывание, например, из-за того, что возвращение домой пока невозможно, играют при этом не последнюю роль. Признанными беженцами такие лица не становятся, но, все равно, они остаются жить в Конфедерации, официально, до «нормализации военно-политической обстановки на родине». В реальности ожидание этой «нормализации» может растянуться на годы. Парадокс? Вовсе нет. Дело в том, что такая ситуация является прямым отражением действующего международного права. 

«Признанные» и «временные»

Швейцарским законодательством, регулирующим условия и порядок предоставления убежища, предусмотрена возможность получения вынужденными переселенцами и мигрантами статуса «признанного беженцаВнешняя ссылка».

С другой стороны, в рамках этого же законодательства, имеется возможность представления лицам, не получившим статуса «признанного» беженца, возможности «временно» находиться на территории Конфедерации до «нормализации военно-политической ситуации» на родине беженца.

Исполнение решение властей о высылке таких лиц считается временно «отложенным» в случае, если в результате репатриации мигрант может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

С одной стороны, заявитель, как того требует Женевская Конвенция о статусе беженцевВнешняя ссылка от 28 июля 1951 года, имеет право на получение такого статуса, если только он способен доказать, что в своей стране он повергается преследованиям и что его жизнь находится в опасности. Это относится, например, к беженцам из стран, где идет война (Сирия), из государств с диктаторскими режимами (Эритрея), или из так называемых «несостоявшихся» государств («failed state»), например, Сомали.

Однако, если в случае обоснованного отказа в предоставлении статуса беженца и последующей репатриации мигрант может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, то тогда, опять же в соответствии с международными нормами, высылать таких беженцев на родину нельзя, а исполнение решения властей об их репатриации официально считается «отложенным».

Временная защита — постоянное пребывание

Швейцария учитывает все эти особенности, а потому приняла в свое время решение обеспечивать таким мигрантам временную защиту на своей территории, даже если их ходатайство о предоставлении убежища было официально отклонено. Такие лица получают разрешение на пребывание категории «F», то есть статус, позволяющий временно находиться в Конфедерации до тех пор, пока на родине мигранта, например, не закончится война. Проблема только в том, что в последние годы власти пользуются этой возможностью все чаще и число беженцев этой категории в Конфедерации растет постоянно.

Напомним, что данная категория была введена в Швейцарии в 1987 году. Она предназначалась для укрепления правовых позиций беженцев, находящихся в ожидании скорой репатриации. «В конце 1990-х годов этот статус в массовом порядке использовался косоварами, бежавшими в Швейцарию от войны в Югославии и ожидавшими, не получив статуса беженца, возможности вернуться домой», — разъясняет Этьен Пике (Etienne PiguetВнешняя ссылка), профессор географии Университета г. Невшатель и вице-президент швейцарской Федеральной комиссии по вопросам миграции.

«Но с тех пор многое изменилось. Конфликты теперь продолжаются годами. Качественно изменилась и типология мигрантов», — говорит он. По информации Э. Пике, в настоящее время многие иностранцы, получившие в свое время временное разрешение категории «F», остались в Швейцарии фактически на всю жизнь, причем на практике данный статус по-настоящему интегрироваться в общество им не позволяет.

В отличие от других европейских стран в Швейцарии «временно принятые» мигранты не имеют тех же прав, что и «признанные», то есть лица, официально получившие статус беженца. Так, например, законодательство не запрещает им работать, но реально получить таким людям какую-то работу очень сложно. Их дипломы и другие квалификационные документы не признаются, разрешение на проживание, как правило, подразумевает строгую «прописку» только в одном определенном кантоне без права переезда.

Многих работодателей пугает формулировка «временно принятый» и они предпочитают таких людей к себе просто не брать. Наконец, тот, кто все-таки находит себе рабочее место, должен платить налоги в размере до 10 процентов от своей заработной платы, в то время как такие же «временно принятые» без работы не только не платят налогов, но еще и получают социальную помощь, пусть даже ее размер ниже обычной социальной помощи, получаемой гражданами Швейцарии, стран Евросоюза или «признанными» беженцами.

По мнению Дениз Эфионаи-Мэдер (Denise Efionayi-MäderВнешняя ссылка), заместителя директора «Форума по исследованиям миграции и демографии» (Forum für Migrations- und Bevölkerungsstudien — SFMВнешняя ссылка), данная ситуация является классическим «порочным кругом». «Действующая в настоящее время в Швейцарии система превращает «временно принятых» в маргиналов. В принципе, закон разрешает через пять лет пребывания в Швейцарии подать в иммиграционное ведомство соответствующего кантона ходатайство об изменении категории пребывания с «F» («временное принятый») на «B» («ограниченное по времени долгосрочное пребывание»).

Кто эти люди?

Однако условия позитивного ответа на такие ходатайства очень строгие, главным из которых является финансовая независимость. Обеспечить же эту независимость можно только имея работу, что с учетом вышеописанных сложностей в сфере занятости, с которыми сталкиваются «временное принятые», сделать очень непросто. Круг замыкается, и тот, кто получил разрешение категории «F», рискует «зависнуть» между небом и землей едва ли не на всю жизнь.

По состоянию на конец мая 2015 года, в Швейцарии разрешение на пребывание категории «F» имели 31 тыс. человек. Кто эти люди, где и как они живут, в чем нуждаются — об этом не было известно практически ничего, пока в декабре 2014 года не было издано специальное исследование, подготовленное по заказу швейцарской Федеральной комиссии по вопросам миграции Д. Эфионаи-Мэдер в соавторстве со швейцарским социологом Дидье Рюденом (Didier RuedinВнешняя ссылка). «Я была поражена в первую очередь их возрастом. В среднем им по 20 лет, кроме того, среди «временно принятых» много детей, которым приходится расти в очень трудных условиях», — рассказывает Д. Эфионаи-Мэдер.

Кроме того, в данном исследовании содержится много интересной статистики. Например, на страницах этого доклада было убедительно показано, что с разрешениями на пребывание категории «F» беженцы живут все дольше и дольше, и что времени до изменения их статуса на более «престижный» или до репатриации проходит чем дальше, тем больше. В среднем на это должно уходить три года, но примерно половина из 31 тыс. «временно принятых» уже задержалась в Швейцарии сроком на 7 лет, а 12% из них живут тут фактически «на птичьих правах» более 16-ти лет.

Мигранты и дебаты

Проблемы, связанные со статусом «временно принятых», обсуждались в Швейцарии уже неоднократно и недавно снова стали центральной темой политических дебатов. Консервативные силы, такие, как Швейцарская народная партия (SVP), считают, что Швейцария слишком «щедро» раздает разрешения категории «F», особенно лицам из Эритреи и Шри-Ланки. «Необходимо меньше раздавать разрешений и более плотно заниматься репатриацией», — считают «народники».

«Разрешения категории «F» нужно уничтожить как класс, потому что, на самом деле, речь идет в данном случае о самом настоящем виде на жительство, только в скрытой форме», — подчеркивает Хайнц Бранд (Heinz BrandВнешняя ссылка), представляющий кантон Граубюнден депутат Национального совета от SVP. В последние месяцы он активно продвигает в парламенте инициативы, цель которых максимально ужесточить условия получения убежища в Швейцарии. По его словам, Конфедерация, как того требует международное право, дает временную защиту всем, кто на самом деле подвергается преследованию, но что эта страна слишком мала для того, чтобы оставить их всех жить у себя навсегда.

Неотложная помощь

Беженцы или перемещенные лица, в отношении которых было принято решение не рассматривать их ходатайства о предоставлении статуса беженца, обязаны в кратчайший срок выехать из Швейцарии. Дальнейшее их пребывание в стране является в этом случае незаконным. У них нет права на получение социальной помощи, даже в том случае, если они не могут покинуть страну немедленно.

Статья 12 федеральной Конституции ШвейцарииВнешняя ссылка (Право на помощь в случаях бедственного положения) указывает, что тот, кто попадает в бедственное положение и не в состоянии заботиться о себе, имеет право на помощь и обслуживание и на средства, необходимые для достойного человека существования.

На этом основании такие беженцы имеют право только на неотложную базовую помощьВнешняя ссылка (кров, пищу, одежду и медицинское обслуживание) полученную по линии социальных служб или миграционной службы соответствующего кантона. Объем этой помощи варьируется от 6 франков 50 сантимов до 12 франков в день и, как правило, предоставляется в виде талонов.

Цель этой меры заключается в том, чтобы мотивировать мигранта покинуть Швейцарию и как можно скорее вернуться на родину.

Он также убежден в том, что интегрировать в общество мигрантов, чье ходатайство о получении убежища было отклонено, не следует. Выводов доклада экспертов Университета г. Невшатель он также не разделяет, ведь «дело не в том, что этим людям не хватает работы. У них попросту нет никакого желания работать. Социальная помощь, которая им выделяется, на мой взгляд, слишком щедра, и она должна быть ограничена неотложными выплатами, которых будет хватать лишь на покрытие базовых нужд». Прямо противоположную точку зрения высказывает депутат Национального совета от социал-демократов Чесла Амарелле (Cesla AmarelleВнешняя ссылка). По ее мнению, тема «временно принятых» в настоящее время без стыда и совести эксплуатируется в корыстных политических целях.

«SVP говорит о злоупотреблении социальной помощью. Но ведь в том, что количество «временно принятых» растет, виновата политика именно этой партии. Вспомним, что, когда в 2013 году в Швейцарии пересматривался действующий «Закон о получении убежища», именно стараниями «народников» из перечня оснований для предоставления убежища было вычеркнуто дезертирство. В результате многие эритрейцы, бежавшие из своей страны именно из-за страха перед службой в войсках режима, получили лишь разрешение категории «F». Они все равно остались в Швейцарии, но вынуждены жить в условиях полной неопределенности».

Чесла Амарелле убеждена, что репатриация большинства этих лиц в ближайшее время не представляется возможной, и поэтому она надеется, что им, в итоге, будет предоставлено больше социальных прав, и что тогда они смогут легче интегрироваться в швейцарское общество. «Желание репатриировать всех беженцев политически понятно, но оно неосуществимо на практике. Даже Кристофу Блохеру не удалось доехать до Эритреи — получилось только до Эфиопии. И вот теперь он требует высылать эритрейцев обратно в страну, где царит одна из самых жестоких диктатур в мире — это полный абсурд!»

Усовершенствованный статус

Как бы то ни было, труд ученых из Невшателя не пропал даром. Опираясь на полученные ими данные, Федеральная комиссия по вопросам миграции предложилаВнешняя ссылка в декабре 2014 года начать предоставлять перемещенным лицам и беженцам новый, усовершенствованный статус, который в большей степени отвечал бы их потребностям.

В частности, по истечении шести лет лица с таким статусом автоматически получали бы разрешение на пребывание категории «B» (буква латинская). Этьен Пике уточняет, правда, что речь вовсе не идет о том, чтобы уравнять в правах «признанных» и «временно принятых» беженцев. «В первые годы эти люди должны жить, будучи обязанными сразу же выехать на родину при наличии объективных условий для репатриации».

Консервативные «народники» из SVP решительно отвергают такое предложение, ведь «так Швейцария становится для беженцев еще более привлекательной». Этьен Пике возражает: «перспектива получить после шести лет «нормальный» вид на жительство в Швейцарии вовсе не является какой-то особенной «приманкой». Уже целый ряд исследований показал, что для лиц, ищущих убежища, решающим является вовсе не возможность получения права остаться в той или иной стране навсегда, и что тут есть много куда более важных факторов».

В любом случае, тема «временно принятых» в ближайшее время снова станет для парламентариев предметом дискуссий. Возглавляемый Чеслой Амарелле Комитет большой палаты парламента (Национального совета) по конституционному законодательству и государственному строительству направил недавно в адрес Федерального совета, правительства Швейцарии, предложение о переработке правовых основ статуса «временно принятых» беженцев.

Правительство (Федеральный совет), как ожидается, выскажет свое мнение к концу 2015-го года. Прояснить же все остающиеся открытыми вопросы в сфере предоставления убежища должен будет уже новый парламент, состав которого определится по итогам выборов в октябре текущего года.

Перевод на русский и адаптация: Надежда Капоне