Всегда ли право большинство?

Некоторые швейцарские кантоны "равнее" других. Keystone

Все швейцарские избиратели равны, но некоторые иногда бывают равнее других. Зависит от того, где живет избиратель. В Швейцарии всегда уделяли серьезное внимания защите меньшинств. Поэтому в Конституции страны еще в 1848 году были предусмотрены механизмы, позволявшие противостоять воле большинства. Насколько это еще соответствует духу времени?

Вообще-то данный законопроект преследовал цель помочь родителям совмещать работу и семейную жизнь, предусматривая, например, выделение средств на детские сады. «За» это решение проголосовало 54% избирателей. Его одобрили и Федеральный совет, и обе палаты федерального парламента.

Однако оно прямиком вело к необходимости внесения в федеральную Конституцию соответствующих изменений, то есть проекту в дополнение к большинству голосов избирателей («народное большинство») требовалось также и одобрение большинства из 26-ти кантонов («кантональное большинство»). А вот этого-то как раз и не произошло. И законопроект был отвергнут.

В Швейцарии, даже не будучи математиком, быстро понимаешь: в одних кантонах голоса граждан имеют больший вес, чем в других. В сельском полукантоне Аппенцелль-внутренний проживает 16 тыс. человек, в то время как в самом густонаселенном кантоне страны, в Цюрихе, живет 1,4 миллиона человек.

В зависимости от метода подсчета это означает, что голос избирателя в Аппенцелле имеет такой же вес, что и голоса 35 (а то и 44-х) жителей кантона Цюрих. С другой стороны в Швейцарии численное большинство не может концентрироваться в каком-то одном регионе страны, оно должно представлять еще и хотя бы простое большинство субъектов федерации. В этом и состоит, собственно, суть принципа «двойного большинства», применяемого при голосованиях на особенно важные темы, например, когда предстоит внести изменения в конституцию.

Провал на референдуме 3 марта 2013 года вышеупомянутой «семейной законодательной инициативы» привел в швейцарской прессе к самым разнообразным комментариям насчет системы так называемого «двойного» или «кантонального большинства». Был поднят вопрос о том, а не пришла ли пора изменить ее, особенно с учетом серьезных демографических изменений в стране.

«Двойное большинство»

Законы, которые были утверждены парламентом, могут быть поставлены в Швейцарии на голосование, если в течение ста дней после их опубликования будет собрано 50 тыс. действительных подписей с требованием провести референдум. В этом случае принято говорить о «факультативном (необязательном) референдуме».

Если предложенный закон требует внесения изменений в федеральную Конституцию, тот он ставится на голосование автоматически, и тогда речь идет об «обязательном референдуме».

Если инициативная группа или партия предлагает новый закон или изменения в законе, и если им удается собрать в свою поддержку 100 тыс. действительных подписей, то данная так называемая «народная законодательная инициатива» будет рано или поздно вынесена на референдум.

При определенных обстоятельствах как вопросы, вынесенные на референдум (факультативный и обязательный), так и народные законодательные инициативы должны быть одобрены не только численным большинством голосов избирателей («народным большинством»), но и большинством кантонов («кантональным большинством»). Это и есть то самое «двойное большинство» .

В Швейцарии с 1848 года было проведено 585 референдумов. Только в девяти случаях избиратели голосовали «за» проект или вопрос, а кантоны одновременно голосовали «против».

Первым случаем стал референдум об установлении в Швейцарии единой системы мер и весов, прошедший в 1866 году. Спустя 89 лет в стране проходил референдум о защите прав потребителей – с таким же результатом.

В обоих случаях численное «народное большинство» было незначительным. Остальные семь случаев имели место уже после 1970 года.

Исторические причины

То, что сегодня может показаться неразумным, было абсолютно логичным в 1848 году, когда после гражданской войны было основано современное швейцарское федеративное государство. Об этом парадоксе рассказывает политолог Вольф Линдер (Wolf Linder).

«Швейцария была создана добровольным союзом кантонов. Но за это решение пришлось заплатить немалую цену, ведь, чтобы стать полноценным федеративным государством, нужно было предложить малым кантонам Центральной Швейцарии какую-то компенсацию с тем, чтобы убедить их все же присоединиться к Конфедерации».

«Кантональное» или «двойное большинство» и было частью тогдашнего компромисса, продолжает В. Линдер. «Кантоны были разные, католические и протестантские, франкоязычные и немецкоязычные, поэтому защитить меньшинства, то есть католиков и франкоязычных жителей страны, эффективней всего можно было именно идеей истинного федерализма».

Для Руди Люстенбергера (Ruedi Lustenberger), депутата Национального совета от люцернского отделения Христианско-демократической народной партии (CVP), «кантональное большинство является «отлитой в мраморе» вечной швейцарской ценностью».

Если его отменить, то это будет «предательством» идеи двухпалатной системы парламента (состоящей из малой палаты – Национального совета, и большой палаты – Совета кантонов), которая в свое время как раз и убедила консервативные католические кантоны, даже проиграв гражданскую войну, все-таки присоединиться к новому государству.

Р. Люстенбергер уверен, что существующая система «двойного большинства» должна остаться в неизменном виде, несмотря на то, что сам он был горячим сторонником провалившейся «семейной инициативы». И не важно, что за последние полтора века в стране произошли значительные демографические изменения.

«Границы и территории остались прежними. Тем более, что кантон – это не только его население, но еще его культура и окружающий ландшафт. Поэтому принцип «кантонального» или «двойного большинства» трогать нельзя ни при каких обстоятельствах!»

Национальная сплоченность

И все-таки – не угрожает ли национальному единству тот факт, что меньшинство в стране может иногда помешать исполнению воли большинства?

«Общество все равно раскалывается чем дальше, тем больше», — считает В. Линдер. Растет и структурная диспропорция в экономике, которая, с одной стороны, опирается на такие традиционные отрасли, как малое предпринимательство и фермерство, производящие продукцию для внутреннего рынка, а с другой стороны, во все большей степени зависит от сферы услуг – страховых компаний, банков и т.д. – ориентированных на международный рынок.

«Это создает новые интересы и новый менталитет. Мы отмечаем в референдумах за последние 20 лет все более увеличивающийся разрыв между городскими и сельскими районами. Вот он-то и раскалывает страну по-настоящему», — отмечает В. Линдер. «В таких условиях всегда очень непросто найти политические подходы, которые принесли бы реальный прогресс и одновременно обеспечили бы здоровый социальный и политический климат в обществе».

Р. Люстенбергер смотрит на ситуацию не столь пессимистично. «Мы должны, конечно же, воспринимать все эти различия всерьез, но, с другой стороны, я не считаю, что они ставят под угрозу нашу национальную сплоченность. Не надо забывать, в конце-концов, что вся Швейцария, по сути, состоит из одних сплошных меньшинств».

Новые идеи

Но ведь если уж кантонам предоставлено столько власти, то тогда проигравшие национальный референдум могли бы теоретически попытаться протолкнуть свои инициативы на кантональном уровне? «Да, как раз в этом и заключается самое большое преимущество федеративной системы», — указывает В. Линдер.

«Каждый может жить так, как ему заблагорассудится, — традиционные сельские кантоны могут меньше внимания обращать на социальную поддержку института семьи, а городские – наоборот, больше». Такая система, правда, не годится там, где речь идет о вопросах внешней политики, поэтому недаром внешние связи в Швейцарии находятся в исключительном ведении федерального центра.

Демография

В период с 1850 года население Швейцарии выросло очень сильно – с 2 392 740 человек в 1850 году до 8 140 000 человек в 2012 году.

В 1850 году кантон Аппенцелль-внутренний, самый маленький швейцарский кантон, насчитывал 11 720 жителей, что составляло 0,5% населения Швейцарии. К 2010 году население выросло до 15 720 человек, что составило лишь 0,2% от общей численности населения.

Совсем другая картина в Цюрихе. Здесь в 1850 году проживало 250 700 человек (10,5%). В 2010 году здесь насчитывалось 1 373 100 человек, что соответствует 17,5%.

На конец 2008 года половина населения Швейцарии была сосредоточена в пяти кантонах — Цюрихе, Берне, Во, Ааргау и Санкт-Галлене. Почти две трети населения проживает в городских районах.

В 6 крупнейших городах Швейцарии живет больше людей, чем в 12 наименьших кантонах.

(Источник: Федеральное Ведомство статистики).

Так или иначе, чего только за последнее время не предлагалось, чтобы сделать систему «двойного большинства» более справедливой по отношению к большим кантонам, но так, чтобы при этом не были ущемлены интересы малых кантонов… Среди прочего, называлась идея увеличить число кантонов, необходимых для «кантонального большинства», с половины до двух третей.

После голосования 3-го марта 2013 года многие авторы «писем читателей» обвиняли тех, кто требовал изменений в системе, в том, что они, де, «не умеют честно проигрывать». У Люстенбергера, однако, другое мнение: «Под сомнение систему «кантонального большинства» ставят как раз крупные кантоны. Это, конечно законно, но я считаю, что было бы неправильным вносить поправки в систему «двойного большинства»».

Но не все придерживаются того же мнения. Так, эксперт-политолог Марк Бальзигер (Mark Balsiger) из коммуникационного и пиар-агентства «Border Crossing» отметил в статье, опубликованной на днях в газетах «Der Bund» и «Tages-Anzeiger», что «кантональное большинство не есть национальная святыня».

Живая демократия, по его мнению, «отличается тем, что параметры ее функционирования постоянно пересматриваются и обновляются путем диалога. Именно такого рода качества и привели нашу страну к успеху».

«Всем, кто захочет попытаться изменить систему «двойного большинства», надо будет всегда иметь в виду этот швейцарский парадокс – демократия не есть состояние, это процесс», — делает вывод Вольф Линдер.

Возвращаясь к «семейной инициативе», он добавляет: «Города, конечно, были за нее, но малые кантоны – против. И если вы захотите поменять эту систему, то вам нужно будет менять Конституцию, а для этого опять же нужно одобрение «кантонального большинства», и здесь малые кантоны опять сказали бы свое четкое «нет». Так что круг замкнулся, и выхода из него я не вижу».

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне и Игорь Петров.