Долгая дорога Германии к прямой демократии

Так выглядит прямая демократия в кантоне Аппенцелль Внутренний (Appenzell Innerrhoden). EQ Images

В Швейцарии граждане ходят к урнам для голосования почти как на работу. А вот в Германии прямое участие граждан в политических процессах ограничено только уровнем федеральных земель. В последнее время, однако, здесь все более громкими становятся голоса в пользу решительной реформы всей системы политического представительства. Эталоном и образцом при этом все чаще служит Швейцария. Итак — будущее ФРГ это демократия «плюс гельветизация всей страны»?

Конечно, прямую демократию изобрели не в Швейцарии, но именно здесь она активно применяется и развивается начиная с конца 19-го века. Широкое распространение инструментов непосредственного участия граждан в принятии политических решений и прямая демократия как основа политического самосознания граждан привели к тому, что зачастую Швейцария воспринимается едва ли не единственной по-настоящему демократической страной мира, образцом для многих других стран. В частности — для Германии.

Раньше немцы хранили в Швейцарии свои деньги, катались на лыжах, а еще они подарили швейцарцам часы с кукушкой из своего южного исторического региона Шварцвальд — и эти часы теперь почему-то считаются исконно швейцарским изделием. Однако в последнее время в «Большом кантоне» внимательно следят не только за курсом швейцарского франка, но и за швейцарскими референдумами и голосованиями. Их результаты широко освещаются в средствах массовой информации. И все чаще немцы примеряют на себя преимущества прямой демократии, примером чего может быть ситуация вокруг нашумевшего конфликта в связи со строительством в Штутгарте нового Главного вокзала.

«Я считаю, что референдумы — это очень хорошо, потому что так граждане могут напрямую влиять на принимаемые решения», — говорит Сибилла Хайне (Sybille Heine), гражданка Германии, согласившаяся принять участие в опросе на оживленной берлинской улице Фридрихштрасce (Friedrichstrasse). «Если граждане сами участвуют в политических делах, то они признают выработанные решения и не бранят как обычно тех, которые там наверху, во власти», — вторит ей другая участница опроса Ирене Бамбергер (Irene Bamberger).

Власть демагогов?

Согласно результатам опроса, проведенного в ноябре 2013 года авторитетным германским институтом изучения общественного мнения «Emnid», 84% граждан Германии выступают за предоставление им возможности проводить референдумы на федеральном уровне. Напомним, что Германия — это одна из немногих западных демократий, в которой референдумы на федеральном уровне не проводятся. Нет здесь и инструмента прямой федеральной законодательный гражданской инициативы. Мнения немцев власти не спрашивают ни при внесении поправок в Конституцию, ни при подписании международных договоров, например, этого не было сделано ни при объединении Германии, ни при подписании договора Евросоюза в Ницце.

Специалисты в области конституционного права считают, что необходимо срочно принимать меры. Это мнение разделяют и простые граждане. «При подписании договоров на уровне Евросоюза и при принятии в него новых стран население должно было бы иметь право высказать свое мнение путем референдума. Тогда нам бы удалось избежать многих нынешних проблем», — говорит Юрген Фок (Jürgen Fock), еще один участник опроса на улице Фридрихштрассе.

При подписании договоров на уровне Евросоюза и при принятии в него новых стран население должно было иметь право высказатьcя путем референдума. Тогда нам бы удалось избежать многих нынешних проблем.

Увы, основной закон Германии, Федеральная конституция, ограничивает возможность народа к выражению собственной воли до абсолютного минимума, а именно, предоставляя ему право каждые четыре года определять состав парламента — Бундестага. Такое недоверие к населению является следствием печального опыта Веймарской республики, когда национал-социалисты пришли к власти совершенно легально, с использованием всех демократических инструментов и процедур. Именно поэтому, кстати, принятый еще недавно в немецкой историографии термин «захват власти Гитлером» («Machtergreifung») не имеет ничего общего с реальностью.

Так или иначе, Мартин Майер, еще один прохожий, принявший участие в берлинском опросе, указывает именно на этот аспект. «Из-за негативного исторического опыта я настроен скептически по отношению к прямой демократии. Как тогда, так и сейчас население полностью не застраховано от риска попасть под власть демагогов», — говорит он.

«Рискнуть больше демократии»

То, что невозможно пока сделать на федеральном уровне, удается, по крайней мере, на уровне земель. Все 16 федеральных земель Германии дают своим гражданам возможность проявлять политическую инициативу. Также, как и в Швейцарии, граждане должны в определенный срок собрать определенное число подписей и зарегистрировать свой законопроект. Если это удается сделать, то земельный парламент может принять законопроект к рассмотрению. Парламент имеет также право отказаться делать это, и тогда законодательная инициатива выносится на референдум, подобно тому, как это происходит в Швейцарии. 

Пять последних референдумов

В мае 2014 года во время референдума в Берлине большинство избирателей высказалось за сохранение летного поля бывшего аэродрома Темпельхоф (Tempelhof) в качестве общедоступного общественного парка. Берлинский сенат хотел отдать часть этой площади под строительство жилья и производственных зданий. Голосование состоялось одновременно с европейскими выборами. 25-процентный кворум был обеспечен.

А вот законодательная инициатива «Новая энергия для Берлина» («Neue Energie für Berlin») реализована не была. Законопроект требовал передачи берлинской электросети обратно в городскую собственность с параллельным образованием соответствующего городского ФГУП. «За» проголосовали более 83 процентов, однако 25-процентный кворум достигнут не был, он составил только 24,1 процента.

Зато в Гамбурге схожая инициатива («Rekommunalisierung der Hamburger Energienetze») увенчалась полным успехом. В прошлом году в ее пользу проголосовали 50,9 процентов граждан ганзейского города. Референдум состоялся одновременно с выборами в Бундестаг, в нем приняли участие 68 процентов избирателей.

В 2011 году в результате народного голосования был одобрен законопроект («Gesetzentwurf zur Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge»), требующий придать огласке содержание договоров о частичной приватизации берлинских предприятий водоснабжения. Почти все голосовавшие (98 процентов) сказали «да», был достигнут 27-процентный кворум.

В 2010 году в Гамбурге в результате народного голосования победила инициатива «Мы хотим учиться!» («Wir wollen lernen!»). В результате были отменены некоторые элементы школьной реформы, решение о которой было принято городским парламентом. Тогда 58 процентов участников референдума, проголосовавшие «за», составили лишь 22 процента от общего числа избирателей. Но в отличие от всех других федеральных земель кворум в Гамбурге не нужен.

Однако народ может принимать решения только по вопросам, входящим в компетенцию земель. Поэтому большинство плебисцитов на уровне земель проводится в Германии по темам школьной политики, проектов в области дорожного строительства либо энерго- и водоснабжения.

Конечно, это относительно скромный уровень, но, даже несмотря на такие ограничения, прямые демократические процессы приобретают в федеральных землях Германии все большую популярность. Согласно данным общественного объединения «Больше демократии»Внешняя ссылка, начиная с 1966 года, в немецких федеральных землях было выдвинуто 84 народных законодательных инициативы, причем 53 из них были запущены уже в 21-м веке.

Результатом стали 22 референдума, которые прошли в период с 1968 по 2014 годы. Большинство из них также были проведены уже в новом веке. «Я положительно отношусь к выдвижению народных инициатив на земельном уровне. Я всегда принимала участие во всех последних референдумах», — говорит Сибилла Хайне из Берлина.

Высокие барьеры для инициатив

По сравнению со Швейцарией такое количество референдумов это очень немного. Для сравнения — только за последний год в Швейцарии прошли четыре референдума, на которые были вынесены пять народных законодательных инициатив и шесть законопроектов, и это не считая голосований по кантональным и общинным вопросам. Почему в Германии не так? Виноваты в этом слишком высокие правовые барьеры, которые приходится преодолевать гражданам.

По данным профессора Гебхарда Кирхгесснера (Gebhard Kirchgässner) из университета Санкт-Галлена, речь здесь идет прежде всего о двух факторах: количество подписей и время. Ведь, как известно, чтобы законодательная инициатива вообще могла состояться, нужно собрать определенное число подписей граждан за четко отведенное время. В Швейцарии для запуска федеральной законодательной инициативы нужно за 18 месяцев собрать 100 тыс. подписей, что составляет два процента от пяти миллионов избирателей.

Требования же немецких федеральных земель к выдвижению инициативы куда более жесткие. Наиболее комфортны они в Бранденбурге. Там за четыре месяца должно быть собрано 80 тыс. подписей, что составляет почти четыре процента от числа зарегистрированных избирателей. На другом полюсе — земля Гессен, где за два месяца нужно собрать 20 процентов подписей избирателей.

Разные земли — разный опыт

В Германии разные федеральные земли накопили очень различный опыт применения методов прямой демократии. В то время, как в Баден-Вюртемберге и Сааре инициативы вообще не играют никакой роли, в других федеральных землях они регулярно приводят к плебисцитам. Из в общей сложности 22-х всенародных референдумов семь состоялись в Гамбурге, шесть в Баварии и пять в Берлине.

Связано это с тем, что в компактных землях, состоящих только из одного города (Гамбург и Берлин), установлены сравнительно низкие административные барьеры на пути запуска законодательных инициатив, да и население там активное. Что касается Баварии, то там имеет место своя традиция прямой демократии. А в целом когда-либо народные референдумы проводились только в шести из 16-ти федеральных земель Германии.

В Германии не только сам путь к референдуму значительно сложнее, чем в Швейцарии. При проведении самих референдумов и при подсчете голосов также необходимо преодолеть существенные барьеры. В частности, почти во всех федеральных землях существуют так называемые голосовательные кворумы. Это означает, что просто получить большинство голосов «за» недостаточно. Нужно еще, что бы и число проголосовавших «за» составляло определенную процентную долю от числа избирателей. Этот кворум, как правило, находится на уровне 25 процентов.

«Мы ждем перемен»

По оценке объединения «Больше демократии», слишком высокие барьеры серьезно препятствуют активному участию населения в принятии важных политических решений. Поэтому в отдельных землях в последние годы эти барьеры были снижены, как, например, это произошло в германской федеральной земле Саар (Saarland) в 2013 году. 

Требования на предмет большего присутствия в политической жизни Германии прямой демократии слышатся все отчетливее и на федеральном уровне. Когда в прошлом году в Германии велись переговоры о формировании коалиционного правительства, социалисты из СДПГ и представители баварской партии Христианско-социальный союз (ХСС/CSU) на словах решительно выступали за то, чтобы сделать федеральные референдумы более действенным и заметным политическим инструментом. Против этого, однако, выступила партия канцлера Ангелы Меркель Христианско-демократический союз (ХДС/CDU), которая традиционно на федеральном уровне формирует с ХСС правительственную связку. В итоге данный тезис в коалиционное соглашение СДПГ и ХДС/ХСС так и не вошел.

Кроме того, следует учитывать, что для проведения решительной реформы системы политического представительства в Германии необходимо добиться большинства в две трети от общего числа депутатов Бундестага. И пока ХСС не изменит своей позиции, все предложения других партий, касающиеся более активного задействования в Германии инструментов прямой демократии, не будут иметь никакого шанса на воплощение.

Пример Баварии

Самой большой по площади землёй в составе ФРГ является Бавария. Как же в ней обстоят дела с прямой демократией? Интересно, что здешние традиции прямой демократии тесно связаны именно со швейцарским историческим опытом. Дело в том, что первый послевоенный баварский премьер-министр, социалист Вильгельм Хёгнер (Wilhelm Hoegner, 1887-1980), долгое время прожил в Швейцарии в политической эмиграции. И когда после войны создавалась новая конституция Баварии, именно по его инициативе в основном законе были закреплены возможности проведения референдумов и запуска народных законодательных инициатив. Печальный опыт Веймарской республики его, очевидно, не смутил.

перевод с немецкого и адаптация: Юлия Немченко