«Европейцам в Швейцарии нечего было бы опасаться»

Режим свободной циркуляции частных лиц заметно изменил миграционную обстановку в Швейцарии. Rip Hopkins / Agence Vu

Интервью с Сарой Прожан-Тойеркауф, профессором права Университета Фрибура, о возможных последствиях референдума 27 сентября. 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Если на референдуме 27 сентября 2020 года избиратели Швейцарии примут решение о прекращении режима свободного передвижения частных лиц между Берном и Брюсселем, то граждане ЕС все равно смогут дальше жить и работать в Швейцарии, а вот тем, кто захочет попасть на работу в Швейцарию позже, сделать это будет уже сложнее. 

Об этом нам рассказала С. Прожан-Тойеркауф (Sarah Progin-TheuerkaufВнешняя ссылка), профессор права Университета Фрибура. Она напоминает, что сейчас в Швейцарии проживает около 1,4 млн европейцев, то есть граждан стран ЕС и ЕАСТ. 

В странах Европейского союза, в свою очередь, на ПМЖ находятся около 470 000 швейцарских граждан. Все они в равной степени пользуются преимуществами Соглашения о режиме свободного передвижения частных лиц, предоставляющего им соответственно свободный доступ к рынкам труда Швейцарии и ЕС.

Сара Прожан-Тойеркауф (Sarah Progin-Theuerkauf), профессор права Университета Фрибура. ldd

На референдуме 27 сентября швейцарским избирателям будет предложено проголосовать по народной законодательной инициативе «За соразмерную иммиграцию», выдвинутой консервативной Швейцарской народной партией (SVP). Целью законопроекта является прекращение свободного передвижения лиц. 

Поэтому в прессе ее уже окрестили «Прекратительной инициативой» (Kündigungs-Initiative). Все опросы указывают на то, что инициативу ожидает провал. Однако даже возможный позитивный вотум граждан не прекратил бы ситуацию тотальной европейской мобильности, просто усложнив общее положение. Таково мнение проф. Сары Прожан-Тойеркауф из Фрибура.

swissinfo.ch: Что произойдет, если договор о свободном передвижении лиц с ЕС будет расторгнут?

Сара Прожан-Тойеркауф: Поскольку семь двусторонних соглашений первого пакета юридически связаны между собой, то его расторжение автоматически приведет к расторжению и остальных шести соглашений. Прямого воздействия на второй пакет двусторонних соглашений Швейцария-ЕС это не окажет.

Однако политическое значение данного факта было бы значительным. Евросоюз был бы мало заинтересован заключать в будущем соглашения со Швейцарией в духе взаимного обмена и открытости. Под угрозой оказались бы и другие договоры. Нет никаких гарантий того, что «билатеральный формат» в целом и дальше смог бы сохранять свою устойчивость и последовательность.

А что такое «билатеральный формат»?

В прессе часто говорят о некоем «билатеральном формате» кооперации Швейцарии и Европейского союза. Можно попросить объяснить на пальцах, что это такое?

Можно. Для этого заглянем в недавнюю историю.

В 1972 году Швейцария и Европейское сообщество подписывают Соглашение о свободной торговле. Следующим шагом должно было бы стать вступление Швейцарии в Европейскую экономическую зону (ЕЭЗ). Должно, но не стало!

На референдуме 6 декабря 1992 г. швейцарские граждане большинством в 50,3% отказались от такого шага. Как же тогда развивать дальше торгово-экономические отношения? В так называемом «двустороннем» (на дипломатическом жаргоне «билатеральном») формате.

Поэтому 21 июня 1999 года Швейцария и ЕС подписали первый пакет из семи так называемых «двусторонних» (билатеральных, секторальных, т. е. отраслевых) соглашений. Этот пакет («Билатеральные-I») включал в себя и Соглашение о свободной циркуляции / передвижении лиц, капиталов и услуг. 

Оно предоставляет, в частности, швейцарским и европейским гражданам на взаимной основе свободный доступ к соответствующим рынкам труда. Это не значит при этом, что весь Евросоюз может сесть в любой поезд и переселиться в Швейцарию.

Любой человек, желающий постоянно жить в Швейцарии, должен иметь для начала трудовое соглашение. А так да, безвизовый (до 90 дней) режим пребывания на своих территориях Швейцария и страны ЕС друг другу предоставляют. Еще более либеральным миграционный режим стал после вступления в 2008 году Швейцарии в Шенген. 

Эти соглашения могут действовать только все вместе. Расторгается один договор пакета, расторгаются и все остальные соглашения. Многие эксперты считают это обстоятельство серьезным просчетом, допущенным Швейцарией на стадии переговоров по первому пакету. Принесли ли Швейцарии эти документы какую-то пользу? Стала ли Швейцария богаче или беднее? 

Была бы она богаче без первого пакета? Экономисты спорят до сих пор, речь идет о долях процентов, о разных методиках подсчета, о разных исходных базовых показателях, о толковании понятия «богаче» и, разумеется, о разных политических взглядах. Однозначного ответа на этот вопрос нет. Кто претендует на обладание однозначной истиной — тот наверняка о чем-то умалчивает. 

«Первый пакет» регулирует также порядок устранения торгово-технических препятствий и ограничений в области инвестиций и взаимного признания сертификатов качества и соответствия (Mutual Recognition Agreement). 

Он устанавливает основы организации на муниципальном уровне тендеров на подписание договоров о предоставлении сервисных услуг (Öffentliches Beschaffungswesen), о сотрудничестве в областях сельского хозяйства, наземного транспортного сообщения, воздушного транспорта, а также определяет рамочные условия сотрудничества в научно-исследовательской сфере.

Второй пакет двусторонних соглашений между Швейцарией и ЕС был подписан 26 октября 2004 года. В отличие от первого пакета, эти девять соглашений («Билатеральные-2») юридически никак не связаны друг с другом. Они охватывают сотрудничество в таких сферах, как безопасность, предоставление убежища, защита окружающей среды, культура.

Оба пакета соглашений выносились на референдум и были одобрены гражданами Швейцарии прямым волеизъявлением.

Может быть, почти полутора миллионам европейцев, проживающим в Швейцарии и пользующимся правом свободного передвижения, пора начинать беспокоиться? 

Нет, европейским гражданам, уже находящимся на ПМЖ в Швейцарии, бояться нечего. Они пользуются так называемыми приобретенными правами, т. е. прав, реализованных ими ранее, они не лишатся.

С другой стороны, тем, кто захочет легально иммигрировать в Швейцарию уже после окончания срока действия соглашения о свободе перемещения, сделать это будет уже куда сложнее. Конечно, это будет по-прежнему возможно, но правовых гарантий у них уже не будет.

А что потребуется тогда от гражданина страны ЕС, пожелавшего приехать в Швейцарию жить и работать? 

В этом случае Швейцария, рассматривая ходатайства с просьбой о предоставлении данному лицу вида на жительство, будет обладать очень широкой свободой рук, и она будет действовать тогда полностью на свое собственное усмотрение. То есть мы вернемся к ситуации, которая существовала еще до заключения Соглашения о свободе перемещения с ЕС. 

Это означает, что Вы должны будете подавать заявку и предоставлять все необходимые документы. Если в Вашей отрасли будут квоты на выдачу видов на жительство, то тогда и они должны были бы учитываться властями данного кантона при принятии позитивного или негативного решения. Никакого автоматизма больше не было бы. 

Повлияет ли такой сценарий на право осуществлять воссоединение семьи? Иными словами, если муж получит разрешение приехать в Швейцарию, то значит ли это, что такие же разрешения автоматом получили бы жена и дети? 

Граждане стран ЕС имели бы и впредь возможность пользоваться таким форматом. Однако ситуация будет менее ясной для тех, кто уже обосновался в Швейцарии, но еще не женат. Привезти сюда из-за границы своих еще только будущих супругов может оказаться значительно сложнее.

Конечно, право на воссоединение семей не сможет быть полностью отменено, поскольку оно является одним из основных прав человека, гарантированных Конституцией Швейцарии и Европейской конвенцией о правах человека. Однако без соглашения о свободе перемещения оно, это право, больше не будет осуществляться автоматически. Люди должны будут выдвигать требования, приводить обоснования и буквально бороться за него.

При этом у государства появилась бы возможность воздвигать дополнительные барьеры. В частности, тот или иной кантон мог бы потребовать, чтобы мигранты, желающие воспользоваться правом на воссоединение семьи, имели возможность документально доказать, что они уже проживают в стране не менее одного года, что означало бы разлучение с семьей по меньшей мере на 12 месяцев.

И наоборот, с какими проблемами могли бы столкнуться граждане Швейцарии, желающие переехать на ПМЖ в ЕС?

Без соглашения о свободе перемещения государства ЕС получили бы право также лишать швейцарских граждан права на легальную трудовую иммиграцию. Они также могли бы тогда отказывать в выдаче вида на жительство студентам, которые хотят, например, участвовать в европейской программе академической мобильности Erasmus.

Бизнес свои кадры из ЕС все равно получит!

Население Швейцарии составляет сейчас 8,6 млн человек. Все вузы и иные учебные заведения страны объективно не в состоянии поставлять швейцарской экономике, одной из самых развитых и глобализированных в мире, адекватное количество трудовых кадров. 

Как уже отмечалось, любой человек из страны ЕС, желающий постоянно жить в Швейцарии, должен иметь сначала трудовое соглашение. Поэтому легальная трудовая иммиграция в Швейцарию всегда четко отражала и продолжает отражать конъюнктурные циклы швейцарской экономики. Падение экономики ведет к падению спроса на иностранные кадры, подъем этот спрос увеличивает.

Режим свободной циркуляции частных лиц заметно изменил миграционную обстановку в Швейцарии, отмечает эксперт-демограф из Женевы Джонатан Заффри (Jonathan ZuffereyВнешняя ссылка). С момента вступления в силу в 2002 году Соглашения о свободе перемещения частных лиц между ЕС и Швейцарией, число европейцев, поселившихся в Швейцарии на долгосрочной основе, начало расти.

«Парадокс, но факт: большая свобода передвижения ведет к большей стабильности и росту желания укрепить локальные основы человеческого бытия. Мир становится все более глобализированным, путешествовать становится все легче и легче, но все больше и больше людей выбирают при этом стабильность».

В самом деле, чистое сальдо трудовой легальной миграции хотя и остается положительным (каждый год в Швейцарии селятся около 30 тыс. граждан стран ЕС), но оно заметно снизилось за последние годы. «До 2002 года в Швейцарию приезжали в основном сезонные рабочие без семей. Этой модели мобильности больше не существует», — говорит Дж. Заффри.

Он считает, что денонсация швейцарцами режима свободы передвижения окажет лишь незначительное влияние на число европейских трудовых мигрантов в Швейцарии. «Если экономика потребует, компании все равно будут нанимать недостающие кадры за рубежом». 

Без режима свободы работодателям придется ходить на поклон к чиновникам и «выбивать» себе кадровые контингенты, аргументируя, почему на данную вакансию они не нашли себе людей в Швейцарии. То есть это будет режим, уравнивающий в Швейцарии в плане трудоустройства кадры, из, условно, Германии и с Украины. Больше бюрократии или меньше? Решать народу!

Своей инициативой Швейцарская народная партия SVP хочет не просто ограничить иммиграцию — она стремится предотвратить то, что она называет «медленным апокалипсисом», т. е. превращение Швейцарии в страну с десятью миллионами жителей (сейчас в ней проживают 8,6 млн). Способна ли отмена режима свободы передвижения способствовать достижению этой цели?

У меня сложилось впечатление, что воздействие такого решения на фактическое число мигрантов, проживающих в Швейцарии, будет куда меньшим, чем предполагается в настоящее время. В самом деле, те, кто уже здесь, смогут остаться. Ничего не изменится и для лиц, ищущих убежища, а также для граждан третьих стран (не входящих в ЕС/ЕАСТ, — прим. ред. рус.), желающих получить здесь работу.

Те же европейцы, что захотят приехать в Швейцарию уже после денонсации режима свободного передвижения, столкнутся с некоторым усложнением иммиграционных процедур. Так что степень снижения объемов легальной иммиграции скорее будет минимальной.

Можно ли все это сравнить с последствиями Брексита?

Последствия будут действительно похожими. Это был бы такой «Свиксит». Но опять же, даже если свободному передвижению людей придет конец, все права, приобретенные в Швейцарии европейцами ранее, будут за ними сохранены. Великобритания, кстати, в результате Брексита не получит даже и этой возможности.