Швейцария и трудовая миграция: прагматизм прежде всего

Итальянские сезонные рабочие на вокзале в Швейцарии, 1956 год. Десятилетиями они жили на два дома, девять месяцев в Швейцарии, три на родине. Многие потом остались в Швейцарии навсегда. RDB

Спустя два года после референдума 9 февраля 2014 года, на котором народ Швейцарии решил ограничить трудовую иммиграцию из стран ЕС, законодатели продолжают ломать голову над поиском формата, который позволил бы совместить волю избирателей с юридическими положениями швейцарско-европейского соглашения о свободном перемещении граждан. На данный момент Берн ведет с ЕС консультации на уровне экспертов. А значит, у нас есть немного времени, чтобы окинуть взглядом историю иммиграции в страну, для которой хороший иностранец — это прежде всего полезный иностранец.

Иммигранты внесли немалый вклад в создание современной благополучной и благоустроенной Швейцарии. Начиная с конца 19-го века их доля в общей структуре населения неуклонно росла, и к 1914 году, то есть к началу Первой мировой, они уже составляли 15% от общего числа проживающих в Швейцарии людей. Львиную долю мигрантов составляли граждане Франции, Германии и Италии. Среди них встречались, конечно, банкиры и крупные промышленники, но большинство трудовых мигрантов были простыми работягами на железнодорожных стройках или у фабричных станков. Потом началась война и иностранная диаспора раскололась на тех, кто поддерживал Германию и тех, кто симпатизировал Франции. 

Затем, после завершения войны и «золотых 1920-х», начался мировой экономический кризис, который сопровождался страхом перед тем, что в немецкой части страны называлось словом «Überfremdung» или «засильем иностранцев». Многие в народе считали, что живущие в Швейцарии иностранцы являются реальной угрозой национальному единству. В этой-то обстановке Федеральный совет (правительство Конфедерации) и принимает в 1931 году первый «Закон об иностранцах» («Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer» / «Loi fédérale sur les étrangers»). 

«Этот закон закрепляет идею, что Швейцария — это не есть классическая эмигрантская страна, как США, и что любые иностранцы имеют право лишь временно пребывать на территории Конфедерации. Эта идея, собственно, и стала основой возникновения так называемого „статуса сезонного рабочегоВнешняя ссылка“, предназначенного для юридического оформления наличия иностранной рабочей силы на территории Швейцарии», — отмечает Этьен Пиге (Etienne PiguetВнешняя ссылка), профессор социальной географии Университета г. Невшатель и автор вышедшей в 2013 году монографии с несколько парадоксальным названием, которое можно перевести как «Трудовая иммиграция в Швейцарию: 60 лет с широко закрытыми дверями» («L’immigration en Suisse, 60 ans d’entreouverture»Внешняя ссылка).

В период после Второй мировой войны в Швейцарии начинается период экономического взлета, причиной которого стал спрос на продукцию единственной неразрушенной экономики Европы со стороны государств, стремящихся как можно быстрее залечить военные раны. Особую роль при этом играет так называемое «немецкое экономическое чудо». В этой ситуации потребность швейцарской промышленности в рабочих руках вырастает многократно.

Власти начинают массово приглашать в страну иностранную рабочую, регулируя ее приток специальными квотами, составленными на основе заявок швейцарских промышленных предприятий. Это был очень удобный инструмент, позволяющий привлекать в страну ровно столько иностранных кадров, сколько требуется экономике. Замедляется рост — сокращаются квоты, рост ускоряется — и квоты растут.

Впервые такие квоты были установлены решением правительства в 1963 году. «В то время принцип „национального предпочтения“ при приеме на работу считается чем-то совершенно нормальным», — напоминает Этьен Пиге. — «Тогда считалось, что Швейцария предоставляет возможность труда, а те, кому она достается, обязаны благодарить и быть довольными, с учетом того, что, отработав положенный срок, эти счастливчики смогут вернуться с накопленными деньгами на родину и начать там новую жизнь».

Длинная дорога к интеграции

Давно уже вошедшее и в русский язык слово «гастайрбайтер», которым тогда обозначались в Швейцарии прежде всего приезжие итальянцы, очень хорошо раскрывало суть сложившейся системы. Понятие «гостевой рабочий» четко указывало на то, что иностранцы приезжают в страну для работы и ни для чего больше. Итальянские же власти в Риме видели ситуацию по-другому. В 1964 году, уступив постоянному давлению со стороны Италии, Швейцария признала за итальянскими гастарбайтерами возможность после 5 лет с сезонным видом на жительство поменять его на годовой, и дала итальянским рабочим право на воссоединение семей, в котором им прежде отказывалось.

Интересно, что в том же году в Цюрихе на референдум была выдвинута первая народная законодательная инициатива «Против засилья иностранцев», которая была, впрочем, была отозвана до постановки на голосование. Вторая инициатива последовала в 1970 году, ее автором был депутат от партии «Национальное действие» Джеймс Шварценбах (James Schwarzenbach, 1911 — 1994). В свои молодые годы он был членом швейцарского профашистского «Национального фронта», затем возглавил швейцарскую партию «Национальное действие» («Nationale Aktion»), в период с 1967 по 1979 гг. был депутатом федерального парламента, а в 1971 основал «Республиканскую партию Швейцарии» («Republikanische Partei der Schweiz»), которая, впрочем, так и не смогла стать сколько-нибудь значимой политической силой. Почему Швейцария всегда обладала иммунитетом против радикальных правых и левых учений — подробности здесь!

Во второй инициативе «Против засилья иностранцев», известной также как «Инициатива Шварценбаха», предлагалось обязать кантоны не допускать роста доли иностранцев в населении выше 10%. Народом, правда, данный законопроект был отвергнут большинством в 54% голосов. Последовали еще две похожие инициативы Дж. Шварценбаха (в 1974 и 1977 годах), но и они также потерпели поражение на референдумах. Одновременно по инициативе федерального правительства, осознавшего наличие проблемы с присутствием в стране иностранцев, создается «Федеральная комиссия по делам иностранцев»Внешняя ссылка («Die Eidg. Ausländerkommission»), которая сейчас называется «Федеральная комиссия по вопросам миграции» («Eidg. Kommission für Migrationsfragen»). 

«В тот момент в Швейцарии начали осознавать, что эти люди уже являются частью нашего общества, что они никуда не уедут, и более того, что родилось и второе поколение мигрантов (secondos), которое уже точно останется жить в Швейцарии. И это осознание и стало настоящим поворотным пунктом в национальной политике интеграции иностранцев», — отмечает Сандро Каттачин (Sandro CattacinВнешняя ссылка), социолог Университета Женевы, специализирующийся на вопросах, связанных с миграцией.

Методы и инструменты прямой демократии вообще очень активно использовались в Швейцарии для решения проблем миграции. В 1980-е годы инициативу перехватили левые силы, выдвинувшие народную законодательную инициативу «Mitenand-Initiative für eine neue Ausländerpolitik» («Солидарная инициатива за новую политику в отношении иностранцев»). Впрочем, в 1981 году и она была отвергнута большинством почти в 84% голосов избирателей, решивших не отказываться от юридического статуса «сезонного рабочего» и сохранить систему квот, позволяющей очень точно регулировать интенсивность иммиграционных потоков.

Прекратила свое существование эта система только в 2002 году в результате вхождения в силу соглашения между Швейцарией и ЕС о свободе перемещенияВнешняя ссылка. Теперь граждане Швейцарии, а также граждане стран ЕС могли без всяких ограничений приезжать друг к другу, искать работу, работать и жить. В 1985, 1993 и 1995 годах швейцарцы на референдумах отвергли еще три законодательные инициативы, нацеленные на ограничение иммиграции. А потом настал февраль 2014 года…

Чемпион мира

На протяжении последних 60 лет общее суммарное число иммигрантов, въехавших в Швейцарию, составило примерно 6 млн человек. По состоянию на конец 2014 года в Швейцарии проживало 8,2 млн человек, из них иностранцев было примерно 2 млн.

Первой по численности в Швейцарии является итальянская диаспора (15,3% от общего числа иностранных граждан), затем следуют немцы (14,9%), португальцы (13,1%) французы (5,8%).

Более половины граждан ЕС, въехавших в Швейцарию, имеют высшее образование. Немалая часть таких трудовых кадров занята на объектах капитального строительства, в туристической отрасли и сфере здравоохранения.

Если не учитывать нефтедобывающие монархии стран Персидского залива, такие города-государства как Сингапур и Люксембург, а также страны, вынужденно принимающие сейчас огромное число беженцев (Иордания, Ливан), то тогда Швейцария, по данным ОБСЕ и в период с 2005 по 2009 гг., окажется на первом месте среди эмигрантских стран.

На 1000 местных жителей здесь приходится 16,5 новых приезжающих в год. Тем самым Швейцария опережает Ирландию (16,3) Испанию (16), Австрию (11,1), Австралию (9), Канаду (7,6), Великобританию (7,3), Италию (4), США (3,8) и Францию (2,1).

Источник: «Immigration et intégration en Suisse depuis 1945: les grandes tendances», Etienne Piguet, Université de Neuchâtel / Федеральное ведомство статистики — BfS).

«Широко закрытая дверь»

«Можно сказать, что в тот период ситуация развивалась симметрично. Ни одной по-настоящему запретительной инициативы против мигрантов народом принято не было, но и в пользу их избиратель голосовать не спешил. С одной стороны, страна нуждалась в руках гастарбайтеров, прежде всего по экономическим причинам, но при этом совсем уж распахивать им свои объятия Швейцария не торопилась. Поэтому-то и книгу свою я назвал «60 лет с широко закрытыми дверями», — резюмирует Этьен Пиге.

По наблюдению Сандро Каттачина Швейцария городская сегодня вполне неплохо справляется с миграцией. Городская культура смогла быстрее найти форматы интеграции масс пришлых людей. А вот сельская часть страны пока не выработала такого формата и предпочитает все еще реагировать оборонительно и даже порой агрессивно. При этом, отмечает Сандро Каттачин, мотивация таких людей серьезно менялась со временем.

«Основной пафос противников «засилья иностранцев» образца 1960-1970 гг. касался не культуры или менталитета, как сегодня, а внешнего облика страны. Дж. Шварценбах был в какой-то степени романтиком, защитником природы. В ту эпоху Швейцария переживала взрывообразный рост городов, казалось, еще немного, и страна исчезнет под слоем бетона, а приток иностранцев только стимулирует эти процессы. Такого рода опасения, как известно, оказались напрасными, хотя, конечно, когда модернизация начинает набирать слишком резвый темп, то люди с консервативным мышлением нередко в прямом смысле теряют ориентацию».

Телевизор или холодильник?

Тогда как же тогда можно было бы истолковать результаты референдума 9 февраля 2014 года? «Это очень интересный случай, с учетом того, что разного рода ксенофобские инициативы в Швейцарии имеют шансы на успех только тогда, когда они не касаются напрямую кошелька и личного благополучия граждан», — размышляет Сандро Каттачин. «В стране всегда было примерно 20% избирателей, позитивно воспринимающих ксенофобскую риторику. Мы наблюдали это в деле с запретом строительства новых минаретов, то же самое заметно и сейчас с планируемым запретом ношения никаба». 

«Что же касается референдума 9 февраля 2014 года, то решение ограничить трудовую иммиграцию из ЕС имеет для Швейцарии самые непосредственные экономические последствия, причем успех этой инициативы означает, что люди, составляющие эти самые 20%, почему-то изменили образ своей мысли, поставив во главу угла не экономические аспекты, а какие-то другие», — продолжает социолог. «Но скорее всего все это произошло, наверное, из-за элементарной путаницы в головах людей, которые толком не разобрались, за что, точнее, против чего именно они голосуют. Например, отделение партии швейцарских «Зелёных» из италоязычного кантона Тичино поддержало инициативу об ограничении трудовой иммиграции подталкиваемая своей экологической антиевропейской настроенностью.

Этьен Пиге, со своей стороны, не готов предложить какие-то патентованные рецепты, которые помогли бы снять противоречие между возвращением из 1970-х гг. миграционных квот и принципом свободы перемещения лиц, действующим в отношениях между ЕС и Швейцарией. Но при этом он считает, что такие квоты, даже если их и в самом деле введут, должны стать «последним способом противодействия негативным процессам в миграционной сфере, они должны быть опцией, придуманной для того, что никогда ими не воспользоваться, по крайней мере, на европейском направлении». Зато он предсказывает ужесточение квот для выходцев из других частей света, в особенности для беженцев. 

«В конечном итоге Швейцария будет пытаться сохранить для себя в отношениях с ЕС столько свободы, сколько возможно. А это означает только одно: что в 1960-е годы, что сейчас, основным мотивом, определяющим характер швейцарской политики в отношении мигрантов, был и остается мотив экономической целесообразности и прагматичности. Захочет экономика страны получить себе необходимые руки – она всегда получит их, несмотря ни на какие квоты», — резюмирует Этьен Пиге. 

Перевод с французского и адаптация: Людмила Клот