Кантон Гларус уменьшил число общин

Число общин в Швейцарии постоянно сокращается. Keystone

Недавно 25 общин, из которых состоял кантон Гларус, провели процедуру слияния, образовав три крупные общины. Решение об этом было в свое время принято наиболее демократическим образом – общим собранием всех жителей кантона. В Швейцарии такая политическая «диета» вызвала неоднозначную реакцию.

Высоко на склоне горы находится деревня Браунвальд (Braunwald). Добраться до нее можно только при помощи фуникулера. С 1 января 2011 года эта деревня перестала быть самостоятельной общиной, войдя в состав новой общины «Гларус Юг» (Glarus Süd). Кроме этой деревни в общину вошли и еще несколько населенных пунктов из самых отдаленных уголков кантона.

После процедуры слияния «Гларус Юг» стал самой большой по площади общиной кантона. Однако для деревни Браунвальд, в которой нет ни одного автомобиля, ничего особенно не изменилось – улицы пусты. «Я рассматриваю ситуацию позитивно», — говорит в интервью порталу swissinfo местный житель Гидо Рукштуль (Guido Ruckstuhl), возвращающийся с полными сумками из магазина. Изменений же, по его словам, пока не видно. «Может быть они проявятся со временем».

Дама среднего возраста придерживается иного мнения. По ее словам, изменения были заметны уже в рамках переходного периода. Она также голосовала за слияние общин. Тогда был установлен переходный период сроком на четыре года. «Со структурной точки зрения многое стало гораздо проще», — убеждена она.

35-летний Патрик Кистлер (Patrick Kistler) тоже возвращается домой. Признаков произошедшего слияния он пока не видит. «Если, конечно, не считать того факта, что при необходимости решить какой-то вопрос в общинном правлении, теперь нужно ехать в деревню Шванден (Schwanden), тогда как раньше все эти проблемы можно было решить и здесь, наверху». И, тем не менее, он тоже голосовал за слияние.

Слияние общин

Кантон Гларус – это один из двух последних кантонов, в которых сохранились структуры и процедуры непосредственной прямой демократии – все решения принимаются раз в году на общем сборе избирателей («Landsgemeinde») путем поднятия руки. В 2006 году кантон получил от «ландсгемайнде» наказ провести сокращение числа общин, причем не до десяти, как предлагало кантональное правительство, а сразу до трех.

Результат голосования был настолько неожиданным, что народу пришлось трижды поднимать руки, чтобы сделать оценку количества голосов более точной (при таком голосовании голоса не подсчитываются, а оцениваются буквально «на глазок»). Но все было верно: народ, в самом деле, хотел превратить 25 общин кантона в три.

Несмотря на вотум народа, на пути реализации этого проекта пришлось преодолеть целый ряд препятствий. Так, инициативная группа граждан заставила провести повторный сбор «ландсгемайнде» для того, чтобы еще раз проголосовать по вопросу слияния общин.

Второе голосование, которое прошло в 2007 году, выявило, что за слияние выступают две трети населения. Кроме того, двое граждан кантона подали жалобу в Федеральный суд в Лозанне – но и они проиграли.

Прямая демократия

Прямая демократия – это главная политическая достопримечательность региона кантона Гларус (и Аппенцелль-Внутренний). Впервые жители этого региона собрались на площади для того, чтобы совместно решить важнейшие политические вопросы, приблизительно в конце 14-го века. Поскольку это была исключительно локальная форма политического самоуправления, то ее так и назвали — «местная» или «земельная община» («Landsgemeinde»).

Кроме этих двух кантонов «земельная община» существовала и в других так называемых «деревенских кантонах» — Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Гларус, Цуг. В ходе политических событий последних 200 лет она сохранилась до сего дня только в кантонах Аппенцелль-Внутренний и Гларус.

Многие историки рассматривают существование таких собраний как продолжение древнегерманского института «Dings» («Things»), то есть традиции сбора всех носивших оружие мужчин для решения актуальных военно-политических проблем. Другие видели корни этих собраний в экономике, считая, что их начало находится в рамках собраний пастухов и земледельцев, обсуждавших вопросы совместного использования лугов, лесов и прочие экономические проблемы.

Как бы то ни было, главное заключается в том, что данная форма правления позволяет людям непосредственно решать все вопросы, касающиеся их собственной жизни. Прямая демократия в формате «Landsgemeinde», равно как и инструменты референдума и законодательной инициативы, являются исконно швейцарскими инструментами прямой демократии.

Число кантонов, в которых существовала «Landsgemeinde», неуклонно сокращалось, что говорит о том, что прямая демократия, будучи явлением древним, не застыла раз и навсегда.

Она тоже переживала определенное историческое развитие, причем акцент медленно, но верно, смещался с буквальной прямой демократии на формальные инструменты референдума и инициативы, которые более органично отражают ситуацию в швейцарском обществе, становящемся год от года все разнообразнее и сложнее.

«Потеря демократии»

Одним из «жалобщиков» был Эрих Лёйцингер (Erich Leuzinger), владелец адвокатской канторы в городе Гларус, столице кантона, политик общинного и кантонального уровня.

«Я должен признать, что реализация (решения о слиянии общин) в последние годы протекала в целом неплохо. Вопреки ожиданиям, причин жаловаться у меня нет»,-  признает он. И все равно он придерживается своего мнения: «Нынешние (административные) структуры, когда общины фактически играют роль округов, не соответствуют нашим условиям».

Проблемой для него являются вовсе не более длинные пути к окошку кантонального органа власти. Современные средства коммуникации во многом эту проблему снимают. Однако что теряется, так это личный контакт представителей власти с гражданами: «Государственное управление становится анонимным. А ведь крестьянин из Браунвальда решит отправиться за чем-нибудь в Шванден в самом крайнем случае».

Еще одну проблему Э. Лёйцингер видит в «потере демократии» в рамках общинных собраний. «Исхожу из того, что процент избирателей, принимающих участие в этих собраниях, будет очень невелик, и что настоящих дискуссий вестись там не будет». По его наблюдениям, многие разочарованы и боятся, что теперь их голос просто не будет услышан.

Мотивировать людей

Томас Хефти (Thomas Hefti), председатель правления общины «Гларус Юг», с такой оценкой не согласен: «Потери качества демократии не будет, граждане, как и прежде, смогут в полной мере участвовать в делах политического управления».

Проблему, правда, он видит в том, что «есть некоторое количество людей, которые были очень привязаны к своему родному региону, и для которых слияние общин стало разочарованием в том плане, что более крупный регион им безразличен, у них нет с ним эмоциональной связи. И это очень жаль!».

Поэтому задачей новых общин является, прежде всего, по его словам, налаживание правильной информационной политики, снабжение граждан информацией, пробуждение их интереса к политике в новых условиях. И тем не менее: «Последнее слово все равно остается за гражданами, они должны, в конечном итоге, сами захотеть влиять на политику».

Патрик Кистлер из Браунвальда с этим согласен: «Я смогу, если захочу, воспользоваться своими правами. Однако, скорее всего, лень пересилит, так что никто не захочет нестись со всех ног в долину по первому зову, если, конечно, речь не будет идти о чем-нибудь по-настоящему интересном».

Рано делать выводы

Томас Хефти считает, что делать первые выводы еще рано. Однако новое административное деление дает, прежде всего, шанс более эффективно распоряжаться пространственными ресурсами. Но, конечно ясно, нам «нужны время, — может быть десятилетия, — и терпение для того, чтобы обеспечить наилучшее использование более широкого пространства, возникшего в результате слияния».

Урс Кундерт (Urs Kundert), руководитель кантонального Бюро вопросов общинного управления (Fachstelle für Gemeindefragen), так же не рекомендует пока делать какие-либо выводы. У него накопилось довольно большое количество вопросов из общин, прежде всего, на предмет реорганизации системы финансовой и прочей отчетности.

Он с самого начала работал над проектом слияния и сопровождал саму процедуру слияния общин. Главный положительный эффект данного проекта заключается, прежде всего, в его влиянии на остальную Швейцарию. «Можно буквально почувствовать, как выросла степень готовности граждан в других регионах проводить схожие по сложности реформы. Импульс реформаторства охватил всю страну», — говорит он.

Правительство кантона Гларус разделяет эту точку зрения в своем заключительном докладе по итогам реализации проекта слияния общин в кантоне: «Имидж Гларуса изменился в лучшую сторону, а занятие политикой на кантональном уровне стало более привлекательным занятием».

Пример Гларуса, тем не менее, убеждает не всех. В кантоне Вале в начале 2011 г. народ отверг проект слияния шести общин региона Верхнего Вале, опасаясь, прежде всего, повышения налогов.

В кантоне Граубюнден сейчас планируется проведение «исторической реформы»: из 178 общин в период до 2020 г. планируется сделать от 50 до 100 более крупных общин. Однако последнее слово остается за народом. В кантоне Берн сейчас готовится слияние восьми общин региона Бернер Миттельланд (Berner Mittelland).

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров. Дата первой публикации материала: 18 апреля 2011 г.