Муниципальная демократия и формирование локальных бюджетов

Город Порту-Алегри на юге Бразилии. Keystone/Michael Runkel

В Швейцарии истинный федерализм подкреплен финансовой автономией центра, кантонов и общин. В Аргентине этот опыт развивают с «латиноамериканским акцентом», видя в нем конкретный инструмент противодействия коррупции, а также успешной реализации задач посттоталитарного транзита. Это опыт, к которому постсоветское пространство должно будет уже очень скоро присмотреться весьма внимательно. 

В большинстве кантонов Швейцарии регулярно проводятся финансовые референдумы, на которые выносятся те или иные проекты и предложения выделить на них столько-то денег. Например, стоит ли реконструировать какую-то площадь, надо ли построить новую клинику, следует ли организовать финансирование строительства нового местного музея (такой вопрос был вынесен на референдум 25 сентября 2022 года в городе Ольтен, расположенном между Берном и Цюрихом, и отвергнут народом).

Особняком стоит город Аарау, также находящийся между Берном и Цюрихом. Там обязательные референдумы по финансовым вопросам проводятся всякий раз, когда расходы на какой-то проект превышают 6 млн швейцарских франков (6,1 млн долларов). Граждане города также могут высказывать свое мнение по любой другой статье городского бюджета и выносить потом эти статьи на референдум при условии, что под данным предложением подпишутся не менее 10% граждан города. В 2019 году в Аргентине Национальный университет города Росарио (Universidad Nacional de Rosario) тоже решил опросить студентов, преподавателей и сотрудников вуза с целью узнать, насколько рачительно Университет распоряжается, с их точки зрения, своими деньгами.

Предоставив право слова всему академическому сообществу, руководство Университета попыталось сделать его участником процесса формирования бюджета, дав людям реальную власть над реальными деньгами. «Я научилась вырабатывать новые идеи коллективно», — говорит Карла, одна из студенток Университета. Для нее одной из главных целей этой инициативы, реализованной в вузе (она охватила потом 12 факультетов Университета, а также ассоциированные с ним Высшие школы в области агротехники, бизнеса и политологии) стало создание нового сообщества, направленного на содействие гражданскому воспитанию, особенно молодежи, на поощрение коммуникативных навыков и на общую демократизацию процесса принятия важных решений.

Даже для Швейцарии такого рода проект является чем-то совершенно новым, хотя в целом здесь само собой разумеющимся делом является понимание того, что истинный федерализм должен быть подкреплен финансовой автономии центра, кантонов и общин. Если выкачивать из регионов средства и переводить их в центр, оставляя провинциям тощие пару процентов, то можно себе представить, во что превратится страна. Однако, опять же, демократический бюджетный процесс в области высшего образования и для Швейцарии является пока опытом малознакомым. 

Переход на цифровые технологии во время пандемии

Увы, пандемия внесла свои коррективы в организацию и реализацию этого проекта. Меры противодействия пандемии Covid-19, включая локдауны, фактически похоронили инициативу, и она прекратилась, даже еще и не начавшись как следует. Однако дело команды под руководством Синтии Пинильос (Cintia Pinillos), профессора Университета и специалиста в области сравнительной политологии, пропало недаром. Она решила принять вызов, брошенный ей вирусом, и перевела весь процесс на виртуальную платформу в интернете. 

Виртуальный семинар в Национальном университете города Росарио (Universidad Nacional de Rosario). Yanina Welp

«Идея демократического формирования бюджета и соответствующие ресурсы в сети стали основанием и стимулом развития своего рода форума для выражения потребностей и пожеланий студентов и работников университета, местом встреч, в рамках которых в период изоляции можно было говорить, предлагать, критиковать и принимать решения», — говорит С. Пинильос. По ее словам, совершенно неслучайно, что большинство предложений, получивших поддержку большинства участников форума, касались именно облегчения доступа к новым цифровым технологиям. 

В 2019 году в Аргентине Национальный университет города Росарио (Universidad Nacional de Rosario) решил опросить студентов, преподавателей и сотрудников вуза с целью узнать, насколько рачительно Университет распоряжается с их точки зрения своими деньгами. Yanina Welp

Город Росарио, расположенный между Буэнос-Айресом и Кордобой, является третьим по величине в Аргентине городом после двух названных. Через порт Росарио, расположенный на реке Парана, страна экспортирует большую часть своего товарного зерна. Огромное значение для города имеет также сектор реального промышленного производства. Но, кроме экономических, город может предъявить еще и значительные демократические достижения как раз в сфере реализации на практике методов прямой демократии. То есть опыт Швейцарии неприменим для стран за ее пределами? Город Росарио — живое доказательство того, что швейцарская идея прямого участия населения в политике вовсе не является чем-то непостижимым, сродни квантовой физике.

Однако особенно важным и весомым фактором прямые демократические процедуры стали недавно, когда город пережил драматический рост масштабов наркоторговли и городского уличного насилия. Именно в этом контексте Университет Росарио и привлек студентов и ученых к участию в составлении бюджета вуза, разделив весь процесс на три этапа. На первом этапе Университет принимает через виртуальные платформы предложения по структуре бюджета. Потом идет обмен мнениями и комментариями. В 2021 году в этом процессе приняли участие 1 645 человек, предложивших 226 вполне разумных идей. 

На втором этапе университетская бюджетная комиссия и советы высших школ при вузе оценивают все поступившие идеи, группируют их и облекают в более или менее конкретную форму. В прошлом 2021 году 198 участников этих структур и процессов оценили 94 конкретных идеи и предложения, которые затем были преобразованы в 18 проектов для реализации под эгидой университета и в 25 проектов для ассоциированных высших школ. На третьем этапе люди голосуют за те или иные проекты, которые потом переходят на стадию реализации. В 2021 году в этом голосовательном марафоне приняли участие 4 169 человек.

Глобальная история успеха

Как ни странно, но идея участия людей в процессе формирования бюджетов всех уровней существует не только в Швейцарии, где, например, из системы прямой демократии как раз выведены вопросы налогов. А вот в Южной Америке традиции демократического участия людей в бюджетном процессе имеют уже довольно давние традиции. Соответствующие структуры и инструменты были сознательно запущены здесь в конце 1980-х годов в качестве конкретного алгоритма совершения посттоталитарного транзита, опыт, к которому постсоветскому пространству следует присмотреться очень внимательно. 

И может быть в этом смысле пора уже прекратить философствовать и посетить в Бразилии город Порту-Алегри, где в конце 80-х как раз и был запущен процесс вовлечения населения в принятие финансовых решений муниципального уровня. Для начала гражданам дали возможность предлагать и/или обсуждать и принимать решения по структуре бюджета города в относительно скромном масштабе, весь бюджет сразу на откуп демократической вольнице там передавать побоялись. Первоначально эту идею продвигали левые политики, но вскоре он распространился и в городах, находящихся под властью правых. 

Сегодня Всемирный банк и другие международные институты рассматривают практику демократического участия людей в формировании муниципальных бюджетов как «образец позитивной практики», отмечая, что она может стать эффективным инструментом противодействия коррупции. На сегодняшний день в так называемом «Глобальном атласе демократического формирования бюджетов» (Global Atlas of Participatory BudgetingВнешняя ссылка) представлено более 11 тыс. тематических исследований, обобщающих опыт 71 страны мира. Наиболее подробно в «Атласе», как ни странно, задокументированы соответствующие процессы, происходящие в странах, мягко названных «несовершенными демократиями», включая и Россию, а конкретно Москву. Там если где и остались островки демократии, то именно на муниципальном уровне. И недаром с требованием отставки Путина сейчас выступают именно мундепы. 

Что же касается «развитых демократий», то там (это еще один парадокс) участие народа в формирование бюджетов всех уровней может и не рассматриваться в качестве такого уж важного инструмента прямой демократии с учетом наличия устоявшихся структур и институтов демократии и более высокого уровня жизни. Происходит так еще и потому, что люди в таких странах, как правило, доверяют своему государству, имея на то все объективные основания. Швейцария в этом отношении считается развитой и почти что совершенной демократией, и поэтому она не включена в число стран, в которых реализуется практика демократического формирования бюджетов. Тем более, что в этой стране уже существуют мощные механизмы привлечения населения к процессу принятия, в том числе, и финансовых решений. 

От принципа «сверху вниз» к порядку «снизу вверх» 

В целом же в мире если где и проходят голосования по бюджетам, то происходит это скорее в формате плебисцита, а не референдума, то есть когда власти, так и быть, соглашаются выслушать мнение людей. Кроме того, на пути демократического формирования бюджетов часто оказывается ограниченность ресурсов, имеющихся в распоряжении у организаторов прямой финансовой демократии, а также трудности с мобилизацией электорального потенциала. Именно решение этих проблем и хотел найти хотя в первом приближении Национальный университет Росарио. 

«Обмениваться идеями и работать вместе с таким количеством разных людей — это было нечто для меня совершенно новое», — говорит Хосе, студент факультета журналистики. Синтия Пинильос отмечает, что дело даже не только в том, чтобы решить, куда направить ту или иную часть бюджета, но еще и в том, чтобы точно знать, как происходит управление финансовыми средствами, как можно обеспечить при этом полную прозрачность, а также в том, чтобы поощрять поиск инновационных решений, связанных с ролью в данном процессе каждого отдельного человека, неважно, кто это: студенты, преподаватели, административный персонал или выпускники.