Слияние общин — угроза швейцарской демократии?

Хороший выход: в ходе административного слияния в 2010 году общин Аарау и Рор было принято решение не сливать соответствующие избирательные округа, что пошло на пользу маленькой общине Рор, которая, в противном случае, была бы недопредставлена в местных органах самоуправления. Keystone

Процесс слияния и поглощения общин является в Швейцарии объективным признаком модернизации общества, возникшего в основных своих чертах еще в 19-м веке. Тоже самое касается и современной демократии, появившейся в стране ровно 170 лет назад. Сокращение числа общин — шанс или риск для швейцарской демократии? Этот вопрос пока еще никем в стране с надлежащей тщательностью не исследовался.

Процесс слияния общин является в Швейцарии объективным признаком модернизации общества, возникшего в основных своих чертах еще в 19-м веке. Тоже самое касается и современной демократии, появившейся в стране ровно 170 лет назад. Она тоже меняется, утрачивая какие-то свои традиционные черты и приобретая новые, среди которых отмечаются такие, как стабильно низкая явка на выборах и референдумах, усиление позиций политических партий, особенно на локальном уровне, в ущерб местным ad-hoc-движениям, что сопровождается, с одной стороны, ростом числа кандидатов на посты в органах местной исполнительной и законодательной власти, но с другой — их более ожесточенной взаимной конкуренцией. 

Итак, сокращение числа общин — шанс или риск для швейцарской демократии? Самое значительное слияние общин на данный момент произошло в 2011 году в кантоне Гларус. Тогда на народном сходе (Landsgemeinde) было принято решение сократить число муниципальных образований, из которых состоит кантон, сразу с 25 до 3. Такого рода жесткое решение до сего времени остается пока только местным гларнским феноменом. И тем не менее, факт остается фактом: процесс слияния и поглощения общин охватывает Швейцарию во все большей степени. 

При этом, вынося на суд народа очередной проект такого слияния, его сторонники, как правило, указывают на один и тот же набор аргументов: сокращение бюрократии, более профессионально организованные управленческие процессы и государственные услуги, экономия бюджетных средств. То есть на первый план здесь всякий раз выходят административные и финансовые аспекты. Однако остается другой вопрос, который пока еще в Швейцарии не изучен должным образом: какое влияние такого рода процессы оказывают на демократию, на ее низовой, муниципальный уровень, играющий огромную роль в обеспечении устойчивости всего здания швейцарского федерализма и прямой демократии? Центр изучения проблем демократии в городе Аарау (кантон Аргау, ZDA) решил изменить ситуацию и разобраться с этими и родственными им вопросами подробнее.

Шок для демократии?

«Слияние даже двух или трех общин / муниципальных образований уже становится для локальной демократии настоящим шоком, причем маленькие общины страдают от таких процессов в куда большей степени», — говорит проф. Даниэль Кюблер (Daniel KüblerВнешняя ссылка). По его словам, именно на уровне «общин в Швейцарии развиваются и функционируют формальные и неформальные сети контактов. Слияние ведет к исчезновению привычного для них «биотопа», они вынуждены переживать сложный процесс интеграции в более крупную, доминирующую социальную систему, утрачивая центральное значение и превращаясь в «субдиректорию» более крупного образования. При этом приходится пересматривать и перезаключать все формальные и неформальные соглашения и «социальные контракты».

Даниэль Кюблер (Daniel Kübler), профессор Кафедры государственно-правовых дисциплин (Demokratieforschung und Public Governance) Университета Цюриха. Входит в состав правления Центра изучения проблем демократии в Аарау (Zentrum für Demokratie in Aarau — ZDA). Stefan Walter, UZH News

Отсюда и самое заметное, хотя и не единственное, следствие таких слияний: явка на выборы и голосования начинает понижаться прямо пропорционально процессу сокращения числа общин — чем меньше остается муниципальных образований, тем меньше и явка. Причина ясна: граждане, оказавшись в рамках новой общины, в меньшей степени склонны идентифицировать себя с ней, а потому и склонность ходить на выборы у них падает. Второе следствие: уменьшение шансов на политическую карьеру для представителей местных общественных движений.

В более крупной общине их число неожиданно возрастает, и это в ситуации объективного сокращения числа выборных постов и должностей (было несколько правлений общин, куда можно было бы избраться, осталось только одно). Теряясь в неожиданно увеличившейся массе избирателей, они в такой ситуации начинают системно проигрывать традиционным крупным партиям, представители которых, может быть, меньше осведомлены о локальных проблемах, но зато у них есть больше административных ресурсов и больше шансов «засветиться» в СМИ. Впрочем, есть тут при всем негативе (понижение явки и шансов на политическую карьеру) и позитивные стороны.

Швейцарские общины/коммуны

Швейцарская система федерализма состоит из трех уровней: федеральный центр, кантоны (субъекты федерации), общины/коммуны (муниципальный уровень).

Общины (Gemeinden) составляют самый низший, но от того не менее важный, уровень гражданского самоуправления в стране.

По состоянию на 1 января 2018 года в Швейцарии насчитывается 2 222 общины / коммуны, что на 33 меньше, чем годом раньше.

В 1848 году, 170 лет назад в момент основания современной федеративной Швейцарии, число общин в стране достигало 3 205. Этот показатель оставался стабильным на протяжении почти целого столетия.

В 1995 году Швейцария насчитывала все еще примерно 3 000 общин. Затем начался все более ускоряющийся процесс их слияния и поглощения. За последние 10 лет с политической карты страны были стерты примерно 500 общин.

Граждане имеют теперь в своем распоряжении большее число возможных кандидатов, конкуренция между которыми оживляет политический и общественный ландшафт, превращая «заспанную провинцию» в арену жесткой политической борьбы. Остается, правда, вопрос, насколько усиление традиционных партий на локальном уровне идет на пользу демократии как таковой? Не говоря уже о том, что еще одним следствием слияния общин является, очень часто, переход от непосредственного народоправства в формате общинного собрания к практически профессиональному парламенту. Политика становится эффективней — но дальше от народа. Хорошо ли это?

Оценить риски…

Даниэль Кюблер призывает, в связи с этим, рассматривая планы слияния муниципальных образований, отдельно обращать внимание на возможные последствия такого шага с точки зрения сохранения традиций живой, непосредственной и неформальной демократии на местах, там, где, собственно, и живут люди со всеми их проблемами. «Шоковые риски для локальной демократии должны быть важнейшим фактором при оценке всех „за“ и „против“ проекта слияния. Это позволит заранее опознавать эти риски и принимать соответствующие контрмеры», — говорит он. В качестве примера эксперт указывает на недавно произошедшее слияние общины Рор (Rohr) и города Аарау в кантоне Аргау.

Избрание нового председателя правления и нового парламента объединенной общины прошло в условиях сохранения прежних отдельных избирательных округов. Тем самым небольшой общине Рор удалось гарантировать себе определенное количество мест в органах исполнительной и законодательной власти. «Следующие выборы пройдут уже в условиях существования единого избирательного округа, но к тому времени в обществе уже возникнут новые формальные и неформальные сети контактов и влияния. Тем самым негативные последствия процесса слияния двух общин для локальной демократии будут сведены до минимума», — уверен Д. Кюблер.

Если взять конкретно новую общину, то здесь, говорит эксперт, новое равновесие и новый «модус операнди» придется искать двум влиятельным группам: с одной стороны, группе независимых депутатов города Рор, с другой — членам движения «Pro Aarau». Сохранение в ходе первых единых выборов двух сепаратных избирательных округов стало хорошим выходом из сложившейся ситуации, позволившим избежать контрпродуктивного «выяснения отношений» в плане доступа к новым политическим постам и к источникам влияния и ресурсов.

…и не «ломать через колено»

Это позволило также не «ломать через колено» процесс интеграции граждан бывшей общины города Рор в новую общину Аарау, предоставив им достаточно времени для того, чтобы «оглядеться на месте и привыкнуть к новым условиям». К сожалению, «не все кантоны допускают такое». Дополнительная ответственность в плане интеграции граждан малой общины в новую большую ложится и на плечи «традиционных партий». Региональные партийные ячейки должны своевременно позаботиться о создании своих филиалов на территории теперь уже бывших общин, признав, тем самым, их практический суверенитет даже в условиях исчезновения их административной самостоятельности.

«Все исследования, проводившиеся на данную тему нашим Центром, всегда, в конечном итоге, выходят на один и тот же тезис: демократия не возникает сама собой, она живет только активными людьми, имеющими свои интересы и способными эти интересы отстаивать. Необходимо общество, необходимы активные политические деятели, необходимы элиты и необходимы традиции добровольного политического служения здесь и сейчас. Только тогда и возникнет живая демократия», — резюмирует Д. Кюблер.

«Дни демократии в Аарау» («Aarauer Demokratietage»)

Традиционные «Дни демократии в АарауВнешняя ссылка» являются ежегодной научно-практической конференцией, вот уже в 10-й раз проводимой под эгидой Центра изучения проблем демократии в Аарау (Zentrum für Demokratie in Aarau — ZDAВнешняя ссылка). В этом году в центре конференции окажется вопрос влияния на местное самоуправление и в целом на систему прямой демократии в Швейцарии постоянно ускоряющегося процесса слияния и поглощения общин (см. подробнее инфобокс выше).

1-го марта 2018 года в городе Баден (Baden) в рамках «Дней демократии» состоится подиумная дискуссия на тему «Слияние муниципальных образований / общин — шанс или угроза для по-настоящему живой демократии?» («Gemeindefusionen — Chance oder Gefahr für eine lebendige Demokratie?Внешняя ссылка»). Среди участников дискуссии будет находиться и Даниэль Кюблер (Daniel Kübler).

«Дни демократии в Аарау» позволяют представителям научных кругов, гражданского общества и СМИ, а также политикам, экспертам и практикам из области муниципального управления обмениваться опытом, идеями и размышлениями по самому широкому кругу вопросов. «Aarauer Demokratietage» организуются под эгидой «ZDA», который в этом году также отмечает свой 10-летний юбилей. Портал swissinfo.ch является медиа-партнером как Центра, так и «Дней демократии».

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров