Национальные особенности прямой демократии

6 мая 2012 г. Избиратели кантона Гларус на площади решают политические вопросы поднятием руки - это пример прямой демократии в Швейцарии. Keystone

В последнее время Швейцария переживает настоящую волну политического туризма на высшем уровне. Иностранные политики стараются на месте разобраться в особенностях и преимуществах прямой демократии по-швейцарски.

Так, например, в марте 2012 г. делегация германской федеральной земли Баден-Вюртемберг внимательно наблюдала за тем, как проходит голосование в рамках очередного национального референдума.

В мае 2012 года австрийский вице-канцлер Михаэль Шпиндельэггер (Michael Spindelegger) посетил вместе со швейцарским министром иностранных дел Дидье Буркхальтером (Didier Burkhalter) кантон Гларус, где стал свидетелем работы «земельной общины» — сбора всех избирателей на площади для принятия важных политических решений.

В июле 2012 г. кантон Аргау организовал вместе с германской федеральной землей Баден-Вюртемберг специальную международную конференцию, посвященную вопросам демократии, в том числе и прямой.

Очередной референдум 23 сентября 2012 года сопровождала делегация во главе с премьер-министром германской федеральной земли Рейнланд-Пфальц Куртом Беком (Kurt Beck), который затем посетил Центр исследования проблем демократии (ZDA) в городе Аарау.

Прямая демократия

Под «прямой демократией» понимается такая государственная форма, в рамках которой власть непосредственно исходит от самого народа.

Противоположностью такой системе является «репрезентативная демократия», когда народ передает свои властные полномочия избранным им, народом, представителям.

В Швейцарии двумя важнейшими инструментами прямой демократии являются народная законодательная инициатива и факультативный референдум.

Прямая демократия в Швейцарии иногда обозначается еще как «система полупрямой демократии», поскольку такая система охватывает одновременно инструменты прямой демократии и существующие в Швейцарии институты репрезентативно-демократического характера.

Не только для Европы

«Системой прямой демократии по-швейцарски интересуются не только страны ЕС, но, например, и такие государства, как Уругвай», — говорит Уве Сердюльт (Uwe Serdült), политолог из ZDA, в интервью порталу swissinfo.ch. 

По данным недавно опубликованного ZDA исследования, организовывать референдумы на национальном уровне в результате процедуры сбора необходимого числа подписей можно только таких в развитых странах Западной Европы, как Лихтенштейн, Италия и Сан-Марино. А до 1920 года Швейцария  вообще была единственной страной в Европе с инструментами прямой демократии.

За пределами Европейского континента референдумы проводятся в некоторых штатах США (например, в Калифорнии), а так же в Канаде и Австралии. В странах Восточной Европы референдумы проводятся в Литве, Латвии и Венгрии. В России есть Закон о референдуме, но в последние годы он был серьезно ужесточен.

В Латинской Америке к плебисцитарным инструментам прибегают в Уругвае, Колумбии и Венесуэле. «Уругвай в последнее время вообще стало модным называть латиноамериканской Швейцарией», — говорит Уве Сердюльт, который выступил соавтором вышеупомянутого исследования.

Инициатива и референдум

Народная законодательная инициатива позволяет гражданам Швейцарии вносить предложения по изменениям в федеральной Конституции страны. Для этого необходимо в течение 18 месяцев собрать 100 тыс. действительных подписей граждан и передать их в Берн, в распоряжение Федеральной канцелярии (аппарат правительства Швейцарии).

После этого данное предложение поступает в парламент, который может либо сразу принять предложение, либо отвергнуть его, либо, отвергнув, выдвинуть свое контрпредложение.

Для принятия народной законодательной инициативы требуется «двойное большинство» граждан и кантонов.

Факультативный референдум позволяет гражданам страны принимать решения по законам, уже прошедшим парламент и им утвержденным. Голосование по закону назначается в случае, если в течение 100 дней после публикации закона инициативный комитет собирает в пользу проведения референдума 50 тыс. действующих подписей.

Если изменения в Конституции принимает парламент, то тогда эти изменения в обязательном порядке выносятся на суд народа.

Для победы на факультативном референдуме необходимо набрать простое большинство голосов. Для успеха в рамках обязательного референдума по изменениям в Конституции необходимо обеспечить «двойное большинство» избирателей и кантонов.

Разочарование в репрезентативной демократии

Уве Сердюльт уверен в том, что интерес заграницы к швейцарскому опыту развития прямой демократии можно объяснить определенным кризисом, в котором пребывает в настоящее время традиционная система представительской (репрезентативной, парламентской) демократии.

Среди избирателей многих стран, иногда небезосновательно, все сильнее распространяется уверенность в том, что избранные ими депутаты и парламентарии не представляют интересов граждан так, как это следовало бы делать. Избиратели хотели бы активнее участвовать в демократических процедурах, желательно даже в непосредственном (прямом) формате.

«Сейчас все демократии мира, так или иначе, находятся в кризисе. Демократия – это вечный процесс обучения и познания. Но сейчас этот процесс носит скорее регрессивный характер, а не прогрессивный», — говорит известный и популярный швейцарский депутат парламента от партии социалистов Андреас Гросс (Andreas Gross) в интервью порталу swissinfo.ch.

По его словам, уже многие годы он наблюдает «ползучий процесс выхолащивания демократии». Почти во всех официально демократических системах усиливается влияние авторитарных элементов, власть все больше и больше сосредотачивается в руках исполнительной власти в ущерб власти законодательной.

Национальное государство, такое, каким мы его знали в прошлые десятилетия, во все большей степени теряет свою автономию. При этом никакой системы «мировой демократии», которая могла бы уравновесить этот процесс, не видно даже в далекой перспективе. Граждане все больше убеждаются в том, что простое участие в процедуре выборов теперь совершенно недостаточно.

Уве Сердюльт уверен в том, что свою негативную роль в этом сыграл и нынешний кризис, в котором пребывает Европейский союз. Поэтому в ЕС «все чаще и все с большей завистью начинают посматривать на Швейцарию, не входящую в Евросоюз.

На немецком телевидении нет такого политического ток-шоу, в рамках которого, в определенный момент дискуссии, не начинали бы звучать ссылки на швейцарский опыт и на успешное функционирование в этой стране инструментов прямой демократии. И естественно возникает вопрос – можно ли эту систему как-нибудь скопировать?

А. Гросс придерживается в этом иного мнения. «Нельзя сказать, что Швейцарией за рубежом прямо-таки восхищаются. Скорее – ее просто не до конца понимают. Швейцария всегда относится к разряду экзотических стран. За пределами Конфедерации об этой стране вообще мало что известно».

Европейская гражданская инициатива

Европейская гражданская инициатива является демократическим механизмом, зафиксированным в Лиссабонском договоре и направленным на усиление прямой демократии в Европейском союзе. Пользоваться этим инструментом можно с 1 апреля 2012 года.

Инициатива позволяет одному миллиону граждан ЕС обращаться непосредственно в Европейскую комиссию, чтобы сделать предложение по определенным вопросам. Референдум по данным вопросам, однако, в рамках данного механизма, не предусмотрен.

Отсутствующий Конституционный суд

Критики системы прямой демократии указывают на то, что многие решения, принятые на референдуме, очень сложно реализовать в рамках существующей правоприменительной практики. Таково, например, принятое недавно в Швейцарии на референдуме решение о немедленной высылке из страны иностранных граждан, совершивших тяжкие преступления, которое, строго говоря, противоречит многим действующим и в Швейцарии положениям международного права в сфере, в частности, защиты прав человека и ребенка.

«Речь идет не собственно опасностях, исходящих,  якобы, от прямой демократии. Скорее, мы имеем дело с тем, как принцип прямой демократии реализован конкретно в Швейцарии», — корректирует А. Гросс. По его мнению, сейчас как никогда остро встала проблема отсутствия возможности при помощи конституционного права защитить прямую демократию от «тирании большинства». Однако такая «тирания» не есть вина принципа прямой демократии как такового.

Возникает вопрос – нужен ли Швейцарии высший судебный орган такой защиты под названием Конституционный суд, который был бы вправе осуществлять надзор в сфере соответствия народных законодательных инициатив нормам основного закона? «Я убежден, что любая демократия нуждается в таком суде», — заявил недавно член Конституционного суда Словении Кирилл Рибичич (Ciril Ribicic) в разговоре с порталом swissinfo.ch. В этой стране, кстати, граждане так же имеют право организовывать референдумы и запускать законодательные инициативы.

А. Гросс согласен с этим. «Я уже сколько лет твержу о необходимости учреждения в Швейцарии Конституционного суда, который значительно улучшил бы качество политических решений, принимаемых при помощи прямой демократии. В Швейцарии последних лет прямая демократия практически не переживала ни одной серьезной модернизации, за исключением введения в 1971 году права голосовать для женщин. Поэтому здесь в Швейцарии существует значительный пробел, который следует закрыть путем соответствующей реформы».

НПО и НКО – самые успешные

Упомянутое исследование ZDA проанализировало также, кто из общественных игроков использует инструменты прямой демократии эффективнее всего. В результате самыми продвинутыми «пользователями» оказались неправительственные и некоммерческие организации: природоохранные фонды, профсоюзы, экономические группы лоббистов. «Именно такие структуры наиболее умело пользуются преимуществами прямой демократии, в том числе и в Швейцарии», — указывает Уве Сердюльт.

По его словам, сначала прямая демократия была на руку прежде всего оппозиционным партиям. Они использовали возможности непосредственного влияния на политику для ведения политической борьбы. «В Швейцарии долгое время было так же. Но чем дольше существовала прямая демократия, тем больше она переходила в руки гражданского общества. И эта тенденция отмечается повсеместно в мире».

Перенос один к одному? Вряд ли!

«Политические туристы» охотно принимают к сведению швейцарский опыт, но переносить его один в один на свою почву они не стремятся, — подчеркивает Уве Сердюльт.

«Все они – профессиональные политики. Для них прямая демократия – это еще и определенная опасность. Вроде бы они все на словах выступают за большую вовлеченность народа в политические процессы – но, не дай Бог, в таком обязывающем формате, как в Швейцарии. У нас в Швейцарии мнение народа, высказанное на референдуме, становится законом. В Германии тоже проводятся «опросы избирателей» («Volksbefragungen»), но они не имеют обязательной силы».

Так может ли мир пользоваться швейцарским опытом? В настоящее время Берн, в частности, организует в Берлине постоянный консультативный диалог представителей сирийской оппозиции с целью раннего определения пути, по которому Сирия могла бы развиваться после падения режима Ассада.

На вопрос о том, могла бы «новая» Сирия взять себе что-то на вооружение из опыта швейцарской прямой демократии, Уве Сердюльт предпочел бы не отвечать. «Мы всегда очень осторожны, когда речь идет о том, чтобы пересадить на чужую почву опыт швейцарской прямой демократии или швейцарского федерализма. Процесс демократизации же в Сирии займет, по моим оценкам, несколько поколений», — резюмирует он.

Перевод с немецкого — Игорь Петров. Дата первой публикации — 18 сентября 2012 г.