Парламентаризм в Швейцарии: ярмарка тщеславия и карнавал лоббистов

Особенность Швейцарии состоит в том, что представители формального и неформального регулирования тех или иных вопросов или сфер встречаются и «решают дела» прямо в центре Берна, в здании парламента. © Keystone / Peter Klaunzer

В нынешнем парламенте Швейцарии, сформированном в прошлом 2023 году по итогам очередных парламентских выборов, работают более полусотни новых депутатов. Многие из них уже являются вполне опытными и состоявшимися политиками. Но уже очень скоро им предстоит «на себе примерить» все нравы и обычаи федерального Берна. И многое для них будет в новинку, например: роль лоббистов. 

Депутат парламента от партии «Зелёных» Феликс Веттштайн (Felix Wettstein) избрался в состав депутатского корпуса Швейцарии еще в 2019 году, и с тех пор он занимается мониторингом ситуации в области политического лоббирования. Все свои наблюдения, мысли и выводы он описывает и публикует в ежедневном блоге. Поводом и импульсом к запуску такого рода проекта стало его, мягко говоря, удивление перед лицом того факта, что только за первые два месяца его депутатской деятельности он зарегистрировал 229 обращений в свой адрес от самых разных политических групп влияния.

На самом деле тогда он еще просто не понимал, что лоббизм в швейцарском парламенте — это не «баг», а «фича», что сам по себе парламент страны и был создан в 1848 году в качестве собрания «толкачей» и «решал», представляющих интересы кантонов, суверенных субъектов федерации. В середине и во второй половине 19 века в Швейцарии на всех парах формировалась вполне знакомая олигархическая система: политики продают свои услуги (законы) бизнесменам (группам влияния).

Феликс Веттштайн (Felix Wettstein). © Keystone / Alessandro Della Valle

Однако возникшее в кантонах движение «радикалов» (сторонников «истинной демократии») поставило на этой системе крест. Это движение задавало вечный вопрос: за что боролись? За олигархию или за торжество республиканских ценностей? Итогом этого движения стал пересмотр конституции 1874 года и крах так называемой «Системы Эшера» (подробности ниже). Но сама по себе идея представительства (как формального, так и неформального) интересов регионов в федеральном центре никуда не делась. Лоббирование стало частью системы. И сегодня Ф. Веттштайн воспринимает этот факт как должное. 

«Всё должно быть открыто и прозрачно»

«Я ничего не имею против такой системы, но она должна функционировать открыто и прозрачно. Мы не должны питать иллюзий: мнение депутатов формируется отнюдь не без влияния извне. Но значит ли это, что в Швейцарии помимо официального правительства есть еще некие „тайные комитеты мудрецов“, которые проводят встречи в кулуарах и навязывают членам парламента свою волю, вознаграждая их всевозможными выгодами, но требуя от них взамен „множество мелких услуг“? Ничего подобного, все эти клише совершенно не соответствуют действительности», — говорит Ф. Веттштайн.

Но правда и то, что лоббисты и в самом деле играют в рамках швейцарского парламентаризма очень важную и активную роль. Индустрия сферы здравоохранения имеет, наверное, самое мощное лобби, что и понятно: на кону стоит «вкусный» рынок объёмом в 80 млрд швейцарских франков ежегодно, притом что без денег этот рынок не останется никогда: страховой полис ОМС в стране обязан иметь каждый, кто живет тут постоянно (дольше трёх месяцев в году), плюс сюда же следует добавить бюджетные ассигнования. Такой «пирог» явно нуждается в регулировании — как формальном, так и неформальном. 

Нина Фер-Дюзель (Nina Fehr-Düsel). © Keystone / Alessandro Della Valle

И как раз особенность Швейцарии состоит в том, что представители формального и неформального регулирования встречаются и «решают дела» прямо в центре Берна, в здании парламента. И это не потому, что Швейцария такая законопослушная, а потому, что ее политическая система изначально создавалась с оглядкой не на идеалы «бородатых классиков», а на реальную жизнь. А в этой реальной жизни всегда есть много разных игроков с разными интересами. Фармацевтическая промышленность, медицинские страховые компании, клиники и больницы, ассоциации врачей, медсестёр и медбратьев, а также суверенные кантоны — все они логично и вполне легитимно хотят заполучить для себя наилучшие условия жизни и работы. 

Однако одновременно они понимают: живешь сам — дай жить другим, твоя свобода кончается там, где начинается свобода другого. Нужно договариваться. Искать компромисс. Иначе страна с четырьмя языками, двумя конфессиями и множеством самых разных регионов просто не сохранится в качестве единого целого. А где лучше всего договариваться, как не в парламенте — в конце концов, это «место для дискуссии» именно для этого и создавалось. Еще один сектор экономики с мощным лоббистским аппаратом — финансовый рынок, банковский и страховой сектор. За ним стоит рынок объемом 70 миллиардов. Он подчиняется строгим правилам, и при формировании этих правил свое слово хотело бы сказать очень большое количество лиц, групп и ассоциаций. То же самое можно сказать о туризме, отрасли капитального строительства, о профсоюзах и экологических организациях.

«Для меня важна независимость»

Влияние всего этого «полусвета» новоиспеченные (и не только) парламентарии начинают испытывать уже в день своего избрания в виде лавины поздравительных писем, бумажных и электронных, сувениров и подарков, приходящих по почте, да и просто телефонных звонков. В конце года следует еще одно цунами в виде рождественских поздравлений и пожеланий. «Это просто какое-то безумие, — говорит Нина Фер-Дюзель (Nina Fehr-Düsel), только что избранный депутат от Швейцарской народной партии (SVP). — Для меня очень важна независимость, но и я не исключаю, что когда-нибудь я тоже смогу занять какую-нибудь выгодную должность или войду в состав какой-то ассоциации». 

Лоббисты играют в рамках швейцарского парламентаризма очень важную и активную роль. Keystone / Peter Klaunzer

Решающим фактором будет ее личная симпатия или конкретный профессиональный интерес. Нина Фер-Дюзель — одна из немногих депутатов Национального совета (большая палата федерального парламента), пока не представляющих ничьих интересов. И это общеизвестно, так как все 246 членов швейцарского парламента призваны с недавних пор открыто декларировать, на какие организации они работают, где состоят и кто им за что платит. Это создает определенную степень прозрачности. Текущие списки таких представительских связей и отношений показывают, что в настоящее время большинство швейцарских «слуг народа» имеет в среднем около десятка мандатов, и большинство из них — неоплачиваемые. 

Однако есть среди парламентариев и чемпионы в области коллекционирования разного рода должностей и представительских функций. Чемпионом считается Петер Шиллигер от партии либералов (Peter Schilliger, FDP). По имеющимся в отрытом доступе данным, он представляет 27 структур и организаций, причем 21 мандат связан с получением денежного вознаграждения. Скорее всего, такая «честность» остается исключением, особенно если учесть, что, по данным Transparency International, в Швейцарии платная лоббистская работа все еще остается в тени, а официальный реестр представительских мандатов регистрирует только то, что ему считают нужным сообщить сами депутаты исключительно на добровольной основе.

Помощники или лоббисты?

«Группа государств по борьбе с коррупцией» (Group of States Against Corruption, GRECO) также регулярно призывает швейцарских парламентариев наконец-то начать декларировать в полном объеме все свои дополнительные доходы. Но если бы все ограничивалось только ими. Дело в том, что каждый депутат парламента Швейцарии имеет право предоставить двум людям по собственному выбору постоянный пропуск в здание парламента. Такой гостевой режим официально был создан для личных помощников депутатов или их доверенных лиц. Однако очень часто он предоставляется откровенным лоббистам. 

Хасан Кандан (Hasan Candan). © Keystone / Alessandro Della Valle

Организация Transparency International критикует и этот режим тоже, но, как видно, тут все довольны, и никто особо не выступает против. Кому и как служит данное «доверенное лицо» часто остается тайной за семью печатями. Вновь избранные депутаты быстро понимают, сколь велика «ценность» такого гостевого пропуска. Хасан Кандан (Hasan Candan), депутат от социалистов, говорит, что к нему за такими пропусками уже обратились примерно пять человек. Будет ли он раздавать такие пропуска? 

«Это зависит от того, в каком парламентском комитете я окажусь», — говорит он. По его словам, такие пропуска должны получать люди, реально вносящие вклад в решение важных вопросов, стоящих перед законодателями. «Знание досье — это политическое влияние», — говорит он. Он, как и все новички в парламенте, должен будет пройти стандартный путь становления: сначала надо будет понять, на каких вопросах я буду специализироваться, потом надо понять, над чем работает парламент, какие вопросы он будет обсуждать в ближайшее время, а затем — настает время «работы с документами». И если «его» вопрос попадет на рассмотрение парламента, то тогда депутату, который отнюдь не всезнайка и не универсальный гений, очень может пригодиться помощь осведомленных и квалифицированных помощников. 

Могут понадобиться ему и связи с политическими оппонентами, потому что такие связи могут помочь найти компромисс, который устраивает всех. «Самые могущественные лоббисты? Это парламентарии», — материал под таким заголовком SWI swissinfo.ch опубликовал еще несколько лет назад. Феликс Веттштайн с такой формулировкой согласен. «Многие из нас депутатов являются лоббистами. И это нормально, но до тех пор, пока всё происходит в прозрачном режиме». 

«Слуги двух господ»

«Слуги народа» в Швейцарии являются на самом деле «слугами двух господ»: народа и своих институциональных клиентов. Одни считают это неизбежным побочным эффектом швейцарского «полупрофессионального парламента», тем более что порой народ и «клиенты» депутатов-лоббистов — это одни и те же лица. Других это настораживает, причем особенную обеспокоенность вызывает в Швейцарии даже не лоббизм сам по себе, но процесс и логика формирования профильных парламентских комитетов, структур, в которых принимаются самые важные решения. В Швейцарии такие комитеты даже важнее федерального правительства. 

Самира Марти (Samira Marti). © Keystone / Alessandro Della Valle

Поэтому в последние годы все громче звучало требование запретить всем членам парламентских комитетов иметь у себя в активе платные представительские мандаты или хотя бы исключить такие мандаты, выданные от организаций, таких как страховые компании, банки или страховые фонды системы ОМС, напрямую заинтересованных в решениях данного профильного комитета. Однако в 2022 году депутаты отклонили данную норму, и, например, в составе парламента прошлого созыва 90 из 246 депутатов так или иначе представляли интересы сферы здравоохранения. 

Какой будет ситуация в новом парламенте? «Сейчас как раз идет отбор членов парламентского Комитета по социальной политике и здравоохранению, — говорит депутат от социалистов Самира Марти (Samira Marti). — Могу поспорить, что уже через несколько месяцев большинство новых членов парламента из этого комитета, прежде всего от партий правого центра, будут уже заседать в советах директоров компаний сферы медицинского страхования». Журналист Томас Анжели (Thomas Angeli), возглавляющий аналитический проект Lobbywatch, говорит, что всё больше и больше политиков и депутатов рассматривают свой депутатский мандат в качестве бизнес-модели — как способ получения прибыльных должностей. 

Так насколько тогда свободен и независим швейцарский парламент в принятии своих решений? Ф. Веттштайн предлагает не драматизировать. «Рекомендации, рассылаемые лоббистами, редко когда находят или формируют парламентское большинство. Будучи депутатом парламента, вы, как правило, связаны фракционной дисциплиной или же следуете рекомендациям своих соратников по партии, работающих в парламентских комитетах». То есть там, где как раз и работают «слуги двух господ». 

Перевод и редактирование, корректура, выверка фактов и стилистическая правка и адаптация русскоязычного оригинала статьи: русскоязычная редакция SWI Swissinfo.