Прямая демократия в Нидерландах? Подождем итоги выборов!

В 2005 году в Нидерландах был проведен консультативный референдум по Конституции ЕС, и большинство высказалось против. Keystone / Peter Dejong

Пять лет назад парламент Нидерландов отменил законодательство, регулирующее проведение референдумов. Теперь он хочет вернуть этот закон, но произойдет ли это на самом деле? Это станет ясно только после выборов 22 ноября 2023 года. Швейцарский политолог Алиса эль-Вакиль (Alice el-Wakil) объясняет в интервью, почему референдум — это не всегда референдум.

Алиса эль-Вакиль занимает должность доцента Кафедры политической теории в Университете Копенгагена. До этого училась в докторантуре Университета г. Констанц. В своей кандидатской диссертации, написанной в Университете Цюриха и озаглавленной «Правительство вместе с народом: роль факультативных референдумов в демократических системах», Алиса эль-Вакиль проанализировала различные толкования термина «прямая демократия», придя к выводу, что референдумы в Швейцарии, Великобритании и Нидерландах не всегда означают одно и то же. 

SWI swissinfo.ch: В 2015 году Нидерланды ввели у себя закон о референдуме и отменили его всего три года спустя. Что произошло?

Алиса эль-Вакиль: Для меня стало полной неожиданностью, то есть что Нидерланды отменили консультативный референдум после всего лишь одного народного голосования, и это незадолго до того, как должно было состояться всего лишь второе голосование. Как и многие другие, я поняла, что причиной стал референдум по вопросу Договора об ассоциации между ЕС и Украиной.

Демонстрация против договора об Ассоциации ЕС с Украиной, апрель 2016 г., Гаага. Keystone / Bart Maat

А подробнее, что же там произошло?

Это референдум насчет Украины был первым консультативным референдумом, а первый блин — он всегда комом. Государство выделило деньги для того, чтобы сторонники и противники этого Договора (могли вести агитацию), но стране все равно не хватало опыта организации такого рода кампаний. Впоследствии сразу несколько аналитических исследований показали, что кампания тех, кто был за,  прошла не очень заметно для народа. 

Не было нормальных дебатов. Политические партии не совсем понимали, что они тоже могут и должны играть в рамках прямого народоправства определенную роль. Здесь, наверное, сыграло роль убеждение в том, что прямая демократия принципиально отличается от представительной демократии. 

И вот теперь, 22 ноября 2023 года, в Нидерландах состоятся парламентские выборы. После этого новый состав парламента примет окончательное решение о том, хочет ли страна вновь ввести у себя референдумы. Какой вид референдума сейчас обсуждается в Нидерландах?

Швейцарский политолог Алиса эль-Вакиль (Alice el-Wakil). Ines Jana

Речь идет о так называемом корректирующем референдуме, который аналогичен тому, что существует в Швейцарии в качестве необязательного, или факультативного референдума. То есть это система, когда парламент принял закон, а потом по нему может, необязательно, но может быть проведено народное голосование, для чего следует собрать столько-то подписей.

Удивительно, конечно, что закон о референдуме должен быть вновь введен так скоро после его отмены, но при этом ведь дебаты насчет прямой демократии в стране ни на минуту не прекращались.

В целом идея о том, что представительная демократия в Нидерландах нуждается в реформах, существует в общественном сознании уже давно. Еще в 1986 году правительственная консультативная комиссия рекомендовала ввести в стране корректирующий референдум с обязательными к исполнению результатами. Консультативные референдумы как система существовал с 2015 по 2018 год, и он тогда стал тестом. По его итогам были извлечены уроки, и теперь референдумы по международным договорам, подобные референдуму по соглашению ЕС – Украина, в стране более невозможны. 

Новый проект закона о референдуме тоже исключает из него некоторые вопросы: голосовать нельзя по международным соглашениям, налогам, по делам, связанным с королевской семьей и с базовыми гражданскими правами. Но при этом обсуждаемый сейчас формат референдума должен будет носить обязательный характер. В голландском парламенте недавно обсуждался вопрос о том, какую роль должен играть такой референдум: роль «пожарной сигнализации» или «аварийного тормоза».

Что именно это значит — пожарная сигнализация или аварийный тормоз?

В Нидерландах идею референдума как «экстренного тормоза» отстаивают те, кто согласны проводить референдумы не очень часто. Их позиция заключается в том, что референдум вступает в игру только в исключительных случаях, когда парламент принял, скажем, фатально ошибочное решение. 

То есть, по образу и подобию аварийного тормоза, референдум играет роль экстренной меры, реализуемой в самый последний момент. Но разбить стекло и нажать на кнопку пожарной сигнализации можно ведь и по ошибке.

Именно так. Идея «пожарной сигнализации» заключается в том, что проводить референдума следует не только тогда, когда решение парламента оказывается ошибочным. Достаточно будет того, что это решение было признано неправильным какой-то партией или фракцией. Идеал демократии, стоящий за этой идеей, заключается в желании использовать кампанию по проведению референдума для запуска в обществе серьезных дебатов.

Затем, по результатам голосования, выносится решение о том, соответствует ли это решение мнению большинства голосующих. Однако проигравшая сторона при этом все еще может высказывать свои аргументы против того или иного предложения и тем самым все равно запустить процесс дебатов. В рамках концепции «пожарной сигнализации» референдум — это скорее норма, фактически часть представительной системы демократии.

Тогдашний премьер-министр Нидерландов Марк Рютте голосует на референдуме по договору об ассоциации ЕС с Украиной 6 апреля 2016 г. Keystone / Bart Maat

В Швейцарии факт победы правительства на референдуме, независимо от содержания вопроса, часто преподносится в качестве некоего положительного момента. Но это довольно сомнительно, если позиция правительства сама по себе воспринимается в качестве чего-то в целом и по самой природе своей позитивного?

Идея моей диссертации, в которой я опираюсь на примеры из Великобритании, Нидерландов и Швейцарии, заключалась в том, чтобы показать, почему референдум как инструмент может отвечать интересам всего населения. Теория демократии в целом очень скептически относится к референдумам, поскольку, с ее точки зрения, референдумы представляют собой нечто принципиально иное по сравнению с представительской демократии. Однако это не так.

Очень маловероятно, что избранные нами политики — не говоря уже о целом парламенте — будут представлять наши интересы именно так, как мы бы хотели, чтобы они представляли их. Даже если мы в целом и будем удовлетворены их работой.

Вот почему я сама при проведении референдумов склоняюсь к теории «пожарной сигнализации». У некоей группы людей могут быть свои интересы или свои взгляды по тем или иным вопросам. И если парламент принимает решение, которое не устраивает какую-то общественную группу, то я считаю, что у этой группы должно быть право нажать на сигнал тревоги, говоря, что вот есть некое меньшинство, оно не чувствует себя представленным с политической точки зрения. И тогда референдум позволяет проверить, что ощущает по данному вопросу большинство, насколько учтены в данной сфере его интересы.

Социалистическая партия Нидерландов (Socialistische Partij) внесла недавно в парламент предложение о возвращении инструмента референдума. Она заявляет, что стремится к радикальной демократизации и что последнее слово должно оставаться за гражданином. Получат ли подданные Нидерландов, в самом деле, последнее слово в политике, приобретя возможность проводить референдумы?

При проведении референдума граждане имеют право на совместное с политиками принятие решения. В одной из своих научных статей я предлагаю рассматривать избирателей как партнеров — законодателей, депутатов. Голосование — это очень важный момент в процессе принятия решения, но это вовсе еще не конец процесса. Это можно увидеть на примере Швейцарии, где реформа системы пенсионного обеспечения выносится на референдум с завидным постоянством. 

Парламентарии в Швейцарии, стране, где референдум имеет давние традиции, не действуют независимо от голосований на референдумах. При обсуждении законопроекта они уже заранее думают о том, как они будут себя позиционировать и как надо действовать, чтобы вызвать или, наоборот, предотвратить референдум. Население с правом голоса может помогать принимать решения, но оно не является единственным законодателем.

Этот процесс на самом деле имеет куда более сложную структуру. Люди, которые были избраны в парламент, определяют повестку дня в диалоге с группами гражданского общества. Даже те, кто инициирует референдум, — это вовсе не «население», а в основном активные группы, партии или ассоциации, которые уже вовлечены в политическую жизнь, обладая необходимыми для этого материальными и кадровыми ресурсами. То же самое касается и любой кампании по проведению референдума. В ходе голосования решающее слово остается за гражданами — но политические дебаты все равно продолжаются и после голосования.

Согласно недавнему опросу, проведенному в Нидерландах, за проведение референдумов выступают как сторонники правого популистского Форума за демократию (Forum voor Democratie, FvD), так и левые партии, та же Социалистическая партия (СП). Как так получается, почему и левые и правые вдруг так полюбили референдумы?

Между левыми и правыми и в самом деле иногда возникают странные союзы. Я усматриваю в этом интересном тренде и положительные моменты, поскольку речь идет о порядке установления действующих для всех конституционно-правовых основ, о правилах игры для всех. И здесь важно иметь самое широкое согласие.

Действительно ли, призывая к «большей демократии», правые и левые говорят об одном и том же?

Мое впечатление, что они хотят одного и того же, но по разным причинам. В 2018 году правая группа FvD заявила, что она стремится проводить больше референдумов, чтобы отобрать власть у «профессиональных политиков», но связано это было с явными попытками подорвать основы представительной демократии. Есть и другие интерпретации, где речь идет не столько о противостоянии «население против элиты», сколько о том, как сократить «дистанцию огромного размера» между народом и «профессиональными политиками». Представительная демократия также ведь подразумевает прямое участие граждан в политических процессах, например в формате публичных дебатов.

Таким образом, за этим эти стоят просто разные концепции демократии?

В стиле популистской политики мы имеем ясное распределение ролей: элита — изначально плохая, население — по определению носитель добра. Именно поэтому за референдумы так «топят» популистские партии, они видят в них средство «отвергнуть элиту» и в то же время сказать, что, мол, народ — это они. Проблема с этой точкой зрения заключается в том, что те, кто ее отстаивает, зачастую не так уж и заинтересованы в собственно референдумах. Во многих странах Латинской Америки популисты призывали к референдумам как форме прямой демократии до выборов, но после выборов они не проводили их ни разу. Для популистов гораздо важнее не власть народа, а собственное позиционирование в качестве его «истинного гласа». 

Если новый парламент Королевства вновь введет референдумы, то что необходимо было бы Нидерландам учитывать при их организации и проведении?

Новый закон предполагает создание механизма референдума, генерирующего решения, обязательные к исполнению. И это позитивный аспект, так как мы устраняем значительную степень неопределенности относительно политических последствий голосования. Однако этот закон не регламентирует дальнейшие детали, неясно, какое количество подписей потребуется собрать для организации референдума, будет ли введен кворум (минимальная явка) для того, чтобы референдум был признан состоявшимся. Все эти требования должны быть регламентированы в Законе, развивающем соответствующие поправки, внесенные в Конституцию. Детали имеют решающее значение, дьявол, как вы знаете, кроется именно в них.