Прямая демократия и правовое государство

Митинг перед заднием Верховного суда США. Rod Lamkey / DPA

Какую роль играют суды и вообще судебная ветвь власти в упорядоченном транзите демократической власти?

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Демократия, правовое государство и либеральная экономика образуют единый комплекс условий существования современной страны, устремленной в будущее. Какую роль играют суды и вообще судебная ветвь власти в упорядоченном транзите демократической власти? Наша аналитика: поверх клише и границ.

В США суды начинают работать и не спать ночами после выборов, на постсоветском пространстве суды встроены в систему власти и являются «длинной рукой» этой самой власти, в Германии и Швейцарии суды занимаются вопросами демократического транзита, как правило, до выборов и голосований. Но, как бы ни выглядел формат взаимодействия народа, властных структур и правовых институтов, за ними всегда скрывается тот или иной вариант борьбы за власть и влияние.

Проиграв выборы, еще пока президент США Дональд Трамп, мобилизовав армию юристов, пытается оспорить через суды результаты голосования, полученные после пересчета бюллетеней в более чем трёх тысячах избирательных округах во всех 50 штатах / кантонах Америки. Уже в ночь после выборов 4 ноября Дональд Трамп потребовалВнешняя ссылка, чтобы «подсчитан был буквально каждый законно поданный и признанный действительным голос».

США: федеральные судьи любят демократию

«В целом в этом нет ничего принципиально плохого, — указывает Пол Джейкоб (Paul Jacob), председатель консервативной американской неправительственной организации «Ответственные граждане» (Citizens in ChargeВнешняя ссылка). — В США суды начинают работать, как правило, уже после демократического волеизъявления», — подчеркивает П. Джейкоб, чья организация уже накопила немалый опыт хождения по судам, в том числе федерального уровня. 

По итогам этих походов «мы обнаружили, что федеральные судьи в большей степени склонны защищать наши избирательные и гражданские права, нежели местные суды». Пол Джейкоб объясняет этот феномен, в частности, особенностями формирования органов судебной власти на местах и на уровне федерального центра. Локальные судьи, в отличие от федеральных судей, вынуждены регулярно переизбираться на свою должность, а это «создает отношения политической зависимости и генерирует дисбаланс между принципами демократии и идеалами верховенства права».

«Трамп, по всей видимости, ожидал, что суды займутся этими выборами также оперативно, как он сам публикует свои твиты, — говорит эксперт-политолог Джастин Льюитт (Justin LewittВнешняя ссылка) из «Правовой школы имени Игнатия Лойолы» (Loyola Law School) в Лос-Анджелесе. — Однако от мужчин и женщин, одетых в судейские робы, он получил ответ, мол, извините, мы работаем не по понятиям, а по закону». В США и в самом деле решения референдумов и итоги голосований очень часто впоследствии аннулируются судами. 

Кстати, это может показаться новостью, но в США граждане большинства штатов / кантонов имеют право организовывать народные референдумы. На федеральном уровне у них такого права нет, но все равно в целом это может быть очень хорошим примером для будущего развития больших и малых постсоветских стран. О том, например, как Украина изучает при помощи Швейцарии мировой опыт непосредственного народоправства, читайте в материале ниже. 

«В Калифорнии почти треть результатов референдумов впоследствии аннулируется судами». Об этом нам рассказывает политолог Анна Кристманн (Anna ChristmannВнешняя ссылка). Ее монография Direct Democracy and the Rule of Law («Прямая демократия и верховенство права»)* была зачтена в качестве кандидатской диссертации в Цюрихском университете. Начиная с 2017 года она работает в германском Бундестаге в качестве пресс-секретаря рабочей группы «Партии Зелёных», занимающейся вопросами прямого народоправства и гражданской активности.

Германия: боится прямой демократии как черт ладана

В Германии при одном только слове «референдум» или «народная инициатива» все зажимают глаза и уши и начинают кричать: «Гитлер, Гитлер!» Травма национал-социализма навеки вбила в общественное сознание немцев простой и неверный тезис: «прямая демократия является инструментом правых радикалов». Но проблема соотношения воли народа и буквы закона в стране все равно никуда не девается, пусть она и существует и в совершенно иных обстоятельствах по сравнению с США или постсоветским пространством. 

Около 52 000 граждан подписали в Баварии петицию «О замораживании арендной платы». В июле 2020 года Баварский конституционный суд запретил выносить эту законодательную инициативу на суд народа. Stephan Rumpf / Süddeutsche Zeitung

«Здесь, в Германии, суды в основном действуют еще до выборов и голосований, — говорит Тео Шиллер (Theo SchillerВнешняя ссылка), профессор политологии из Университета Марбурга, написавший на эту тему более чем поучительную монографию**. — Это не в последнюю очередь связано с нашим историческим опытом, накопленным в межвоенный период. В плане защиты гражданских прав суды играют в Германии неоднозначную, амбивалентную роль». Как и в США, в Германии на федеральном уровне не существует системы прямого народовластия по швейцарскому образцу. 

Все это приводит к тому, что многие народные законодательные инициативыВнешняя ссылка на муниципальном уровне и на уровне федеральных земель сталкиваются с негативными решениями судов и отправляются в архив. «Особенно трудно бывает пробиться инициативам, затрагивающим финансовые вопросы или в центре которых стоят предложения по расширению политических прав граждан в сторону развития институтов и практик прямого народоправства», — отмечает Тео Шиллер. 

Интересно, что в других сферах, например в области технической инфраструктуры или образования, немецкие суды вполне склонны и готовы поддерживать прямое демократическое участие граждан в политической жизни или в процессе формирования общественного мнения. Но выносить на суд народа уже принятые парламентом законы? Никогда, иначе опять придет Гитлер. Примерно также склонны думать даже самые либеральные из российских оппозиционеров. 

Прямое народовластие? Ни в коем случае, дай этому народу только такие права в руки — и он такого вам наголосует! Со швейцарской перспективы такой подход выглядит прямым неуважением собственного народа, который (Хабаровск и Минск тому пример) на деле гораздо умнее, чем кажется. И уж по крайней мере россияне и беларусы не позволяют себе, в отличие от американцев, использовать святые демократические права для погромов и разграбления магазинов. 

Что же касается Германии, то, согласно новому исследованию ассоциации «Больше Демократии» (Mehr DemokratieВнешняя ссылка), за период после Второй мировой войны на уровне федеральных земель в ФРГ было допущено и организовано около пятисот процедур, типология которых позволяет отнести их процедурам непосредственного народовластия. Как считает Тео Шиллер, суды, предварительно принимая решение о соответствии данной инициативы действующему законодательству, играют и вполне позитивную роль, ведь, имея решение суда «можно быть уверенным в том, что итоги голосования будут затем иметь обязательную силу и никто уже не сможет аннулировать их». Для постсоветского пространства это вполне подходящий опыт. 

Швейцария: народ как непосредственный источник власти

Как видно, ситуация в Германии, США и на постсоветском пространстве выглядит весьма по-разному, но роднит эти регионы одно обстоятельство: везде на федеральном уровне граждане не имеют возможностей реально, а не декларативно, выступать в роле непосредственного источника власти. Швейцария здесь является уникальным исключением. 

«В этой стране все поправки в конституцию должны быть одобрены народом и кантонами, и это в отсутствие специального Конституционного суда», — подчеркивает Надя Биндер Браун (Nadja Binder BraunВнешняя ссылка), эксперт-юрист Базельского университета. За всю историю современной Швейцарии, то есть начиная с 1848 года, лишь один-единственный референдумВнешняя ссылка был здесь впоследствии аннулирован Федеральным судом в Лозанне. 

Федеральный суд Швейцарии вынес решение: референдума по вопросу «О брачном наказании» не будет. Голосование может быть проведено, но если только такое решение примет правительство, Федеральный совет. Peter Schneider / Keystone

Кроме того, на кантональном и национальном уровнях имели место лишь полдесятка случаев предварительного признания недействительными народных законодательных инициатив, не допущенных затем до голосования. Например, весной 2019 года Федеральный суд в Лозанне поддержал жалобу инициативной группы и объявил недействительным референдум по законопроекту «О брачном наказании» (Heiratsstrafe, арифметически-налоговый феномен в Швейцарии: по отдельности люди в совокупности платят меньше налогов, однако, вступая в брак, они начинают рассматриваться налоговым ведомством в качестве единого домохозяйства, что заметно увеличивает их налоговую нагрузку). Подробнее здесь в формате PDFВнешняя ссылка.

По мнению суда, правительство (Федеральный совет) в своих разъяснениях по этому вопросу, публикуемых обычно в знаменитой «Памятке избирателю», предоставило некорректную информацию. Одновременно в целом в Швейцарии исторически сложился несколько иной подход к самому понятию «гражданские права и права человека», что является причиной постоянных конфликтов со Страсбургом, пусть даже эти противоречия и носят скорее характер «социалистического реализма» (борьба хорошего с прекрасным). Есть тут и еще один интересный аспект. 

Деньги, парламент, здравый смысл

С одной стороны, в США, в Германии и на постсоветском пространстве Швейцария постепенно становится важным источником опыта реализации прав народа в области непосредственной (прямой) демократии. С другой стороны, западное, прежде всего американское и немецкое влияние становится все более заметным и в самой Швейцарии. Речь идет прежде всего о растущей роли Европейского суда по правам человека, а также о все чаще звучащих в стране предложениях ужесточить условия допуска народных законодательных инициатив к голосованию, в том числе и в аспекте их соответствия международному праву. 

Тео Шиллер убежден, что «такая предварительная экспертиза принесет демократии в Швейцарии только пользу, потому что тогда на голосование будут ставиться только те инициативы, которые реально могут быть реализованы». В целом это так, с другой стороны, возможность взять и вынести на референдум практически любой вопрос является в Швейцарии важнейшим политическим «вентилем», выпускающим «пар» народного недовольства и позволяющим уже на ранней стадии выявлять грядущие проблемные темы. 

И как раз это и «лишает ветра паруса» любого политического экстремизма. Так что зря немцы и русские боятся, пусть и по разным причинам, прямой демократии. Кроме того, в Швейцарии на пути любой народной инициативы всегда стоят два значительных обстоятельства: деньги (вести политическую кампанию в Швейцарии очень дорого) и парламент (на стадии законодательной реализации народного вотума он способен порой очень сильно изменить изначальный посыл любой инициативы и любого законопроекта, как это было с инициативой 2014 года «О массовой иммиграции»).

Но не забудем и сам народ. Он не настолько глуп, как это хотят представить профессиональные политики, не важно какого направления — провластного или оппозиционного. Пример тому — Швейцария. Здесь из всех выдвинутых и допущенных к голосованию народных законодательных инициатив позитивный ответ народа получило подавляющее меньшинство таких законопроектов. Народ видит откровенное безумие и ставит на его пути заслон на основе простого человеческого здравого смысла, того самого смысла, который так не любят профессиональные политики любой ориентации. 

Литература:

*Direct Democracy and the Rule of Law: Direct Democracy and Minorities, Wiesbaden (Springer VS) 2012;

**Aufbruch zur Demokratie: Die Weimarer Reichsverfassung als Bauplan für eine demokratische Republik, Baden-Baden (Nomos) 2021.