Прямая демократия поверх барьеров?

В Швейцарии всякая народная законодательная инициатива начинается со сбора подписей. Keystone

В последние годы в Швейцарии наблюдается резкий рост числа законодательных инициатив. В обществе разгорелась жаркая дискуссия: не следует ли усложнить правила пользования этим инструментом прямой демократии?

Берн, улица, фонарь, «Медвежья» площадь в центре города. Именно здесь, в политическом сердце страны, как правило, и толкутся сборщики подписей под петициями, обращениями и законодательными инициативами. Площадь эта популярная и оживленная, а потому, разумеется, и шансы собрать как можно больше подписей здесь наиболее реальные.

Энди Чумперлин (Andy Tschümperlin) хорошо ориентируется в этом «бизнесе». Сам он в свое время тоже активно занимался сбором подписей. «Именно эта деятельность и стала для меня пропуском в мир политики, способом накопить опыт общественно-политической деятельности. Впрочем, и сегодня сбор подписей является обязательным элементом в программе моей работы», — говорит он.

За прошедшие с тех пор годы он сумел неплохо продвинуться по ступенькам политической карьеры, став депутатом Национального совета (большой палаты парламента Швейцарии) от партии социалистов (SP). Сбор подписей под законодательными инициативам в Швейцарии — это и в самом деле хорошая школа, ведь такие инициативы представляют собой одну из основ всей системы швейцарской прямой демократии.

Инициатива

Законодательная народная инициатива в Швейцарии дает гражданам право внести изменения в основной закон страны, Федеральную конституцию. Для того, чтобы зарегистрировать инициативу и поставить ее в «очередь на референдум», необходимо собрать 100 тыс. подписей в течение 18 месяцев.

Затем законопроект (инициатива) поступает в парламент. Он может сразу принять законопроект и сделать из него федеральный закон, может отклонить инициативу и не допустить ее до референдума, а может выдвинуть свое контрпредложение, которое тоже станет объектом народного плебисцита наряду с изначальной инициативой.

Авторы инициативы могут удовлетворится предложением парламента и отозвать свой законопроект, так что на референдум поступит только вариант властей. Плебисцит, однако, состоится в любом случае. Для того, чтобы инициатива на референдуме была одобрена, необходимо получить двойное большинство (избирателей и кантонов).

Благодаря возможности выступать авторами законодательных инициатив граждане Конфедерации имеют в руках мощный инструмент политического влияния. Он позволяет в обход партий и парламента напрямик доводить законопроекты или варианты решений сложных общественно-политических проблем до национального референдума.

Но это, правда, при одном условии: под каждой такой инициативой должны оставить свою подпись определенное количество граждан. Сейчас, по действующему законодательству, под проектом законодательной инициативы необходимо в течение 18 месяцев собрать 100 тыс. подписей избирателей.

Лучше меньше?

Народная законодательная инициатива — дело не только важное и нужное, но еще и очень дорогое. Каждая такая инициатива обходится по меньшей мере в 200 тыс. франков. И тем не менее, это, как видно, особенно никого не пугает. Проекты законодательных инициатив растут в последнее время, как грибы после дождя.

«Первые 250 инициатив были в Швейцарии выдвинуты за сто лет с 1848 по 1948 гг. На сегодняшний же день мы имеем уже 400 инициатив. Народная законодательная инициатива стала неотъемлемой частью швейцарского политического механизма, важнейшим вспомогательным инструментом».

На это указывает Бруно Хофер (Bruno Hofer), автор книги «Народные инициативы в Швейцарии в период с 1891 по 2012 гг.» («Volksinitiativen in der Schweiz 1891 bis 2012»). В предисловии к своей книге ученый пишет: «Сдается, что в последние годы, даже для партий, представленных в Федеральном совете, стало хорошим тоном иногда рассылать своему партийному базису подписные листы, с тем, чтобы воздать должное живой непосредственной демократии».

В какой-то степени это мнение разделяет и либеральный аналитический научный институт «Avenir Suisse», считающий, правда, что «лучше меньше, да лучше». По мнению ученых из этого института рост числа законодательных инициатив напрямую связан с чисто арифметическим ростом населения. А потому «Avenir Suisse» предлагает в два, а то и в три раза увеличить количество подписей, которые необходимо собрать под законопроектом или другой инициативой.

Три предложения

Похожие идеи отстаивает авторитетный экономист и бывший глава швейцарского Госсекретариата по делам экономики (SECO) Жан-Даниэль Гербер (Jean-Daniel Gerber). Недавно в интервью газете «Neue Zürcher Zeitung» он изложил свой примерный план действий, направленный на возведение дополнительных барьеров на пути запуска народных законодательных инициатив.

Во-первых, он предлагает увеличить количество подписей под законопроектами со 100 до 200 тыс., с учетом того, что за последние 40 лет население Швейцарии возросло так же едва ли не вдвое. Во-вторых, опытный политик предлагает сократить срок сбора необходимых подписей с 18 до 9 месяцев. В-третьих, с его точки зрения, можно было бы ввести своего рода «парламентский фильтр», то есть шансы на референдум должны получать только инициативы, за которыми стоит определенное количество депутатов федерального парламента.

Продвижение законодательной инициативы требует здоровой доли креативного пиара. Так, например, 1 июня 1992 г., во время сбора подписей под инициативой против покупки Швейцарией новых боевых самолетов, один из активистов-парашютистов приземлился в Берне прямо у здания федерального парламента. Keystone

Такой «фильтр», однако, особого восторга ни у кого пока не вызывает. «Введение парламентского кворума поставило бы с ног на голову саму суть прямой демократии и народной инициативы, — подчеркивает Бруно Хофер. —  Ведь как раз собственно идея-то и заключается в том, чтобы у граждан была возможность добиваться своего в обход парламента».

Мартин Ландольт (Martin Landolt), председатель самой молодой швейцарской «Бюргерско-демократической партии» («Bürgerlich-Demokratische Partei» — «BDP») также считает, что идея «парламентского фильтра» не соответствует изначальному смыслу базисной, прямой демократии. Он не подвергает сомнению историческую значимость «способности народа Швейцарии без особых преград напрямую формировать политику в стране». С другой стороны, он убежден так же в том, что «права народа нельзя излишне перегружать».

Какому из аспектов проблемы отдать предпочтение — он не знает. «В моей груди в этом смысле бьются два сердца», — говорит М. Ландольт, который, в любом случае, считает, что сокращать время, отведенное на сбор подписей, не стоит. Один из аргументов — укороченные сроки дадут больше шансов на успех тем, у кого в распоряжении находятся мощные инструменты маркетинга и рекламы, что станет искажением принципа честной политической конкуренции.

Кворум

Возможность народной законодательной инициативы была предусмотрена в некоторых кантональных конституциях Швейцарии еще в 1830-е гг.

В 1848 г., после создания современной Швейцарии, в Конституции нового государства была предусмотрена возможность реализации «федеральной законодательной инициативы», для чего требовалось собрать 50 тыс. подписей.

Тогда этот показатель составлял примерно 8% от общего числа граждан (мужчин), имевших право голоса. Первая народная инициатива была запущена в 1891 г., и тогда квота необходимых подписей находилась на уровне примерно 7,6%.

В 1976 г., пять лет спустя после предоставления в Швейцарии права голоса женщинам, эта квота упала до уровня 1,3%, в результате чего число необходимых подписей было увеличено в два раза до 100 тыс., что означало рост «кворума» до 2,6% от общего числа избирателей.

В результате роста населения страны эта квота постоянно снижалась до 2,1% в 2000 году и до 2% в 2013 г.

(Источник: Historisches Lexikon der Schweiz)

Б. Хофер призывает учесть также накопленный в сфере сбора подписей опыт: обычно все подписи удается собрать уже в первые три месяца. Если процедура сбора затягивается сверх этого срока, то это верный признак нежизнеспособности инициативы.

С ручного управления на автоматическое?

Остается идея повышения числа необходимых подписей. Здесь Б. Хофер предлагает перейти к определенному автоматизму по примеру кантона Женева, где народная законодательная инициатива считается легитимной, если свои подписи за нее отдали 4% граждан с правом голоса.

По всей Швейцарии ученый предлагает ввести барьер на уровне 2,5%, что соответствовало бы примерно 129 тыс. подписей. В настоящее время в среднем по Швейцарии фактически действует «кворум» на уровне 2% от 5,2 млн. жителей страны, имеющих право принимать участие в выборах и референдумах (общее число жителей Швейцарии составляет сейчас 8,1 млн чел.).

Мартин Ландольт считает, что такую идею вполне можно было рассмотреть и всерьез проанализировать. Переход от абсолютных цифр к относительным процентам позволил бы, по его мнению, в будущем автоматически учитывать фактор арифметического роста населения страны. По словам партийного лидера, в «BDP» сейчас активно дискутируется перспектива увеличения необходимого числа подписей под законодательными инициативами.

Отдадим этой партии должное — она пока единственная в стране, кто осторожно, но все-таки обсуждает вопрос реформирования сложившейся в Конфедерации системы прямого демократического участия граждан в политике.

А хорошо ли будет?

Энди Чумперлин решительно настроен против повышения числа подписей с учетом административных и технических сложностей. «Зачастую даже партии, представленные в федеральном кабинете министров, не в состоянии вовремя собрать необходимое число подписей», — напоминает он.

М. Ландольт также опасается, что такой шаг может вполне оказаться «голом в собственные ворота. Те, у кого есть возможность задействовать крупнокалиберную маркетинговую артиллерию, окажутся в более комфортных условиях по сравнению с теми, у кого нет денег на дорогостоящие рекламные кампании», — указывает он.

Подсчет голосов после голосования по так называемой «Золотой инициативе» 22 сентября 2002 г. Инициатива требовала направить «излишки» золотых запасов страны на финансирование системы пенсионного страхования – и была отклонена минимальным перевесом голосов ее противников. Keystone

Глава «BDP» указывает, что пока его партия не пришла здесь к единому мнению. «Мы понимаем, что формат подготовки и оформления законодательных инициатив нужно менять. Однако мы не уверены, что в итоге получим тот результат, на который рассчитываем», — говорит М. Ландольт.

Корреляции не видно

Политолог Марк Бюльманн (Marc Bühlmann) занимается в Университете  Берна вопросами прямой демократии. Кроме того, он входит в число издателей авторитетного справочника «Швейцарский политический ежегодник» («Das politische Jahrbuch der Schweiz»). По его мнению, нет ровным счетом никакого смысла увеличивать обязательное число подписей.

Готовя один из научных докладов, он внимательно проанализировал, как рождаются народные законодательные и иные политические инициативы в Швейцарии на уровне кантонов (субъектов федерации). В глаза ему сразу бросился тот факт, что в разных кантонах для регистрации инициативы требуется разное количество голосов граждан. В процентном выражении «кантональный фильтр» колеблется в диапазоне от 0,8 до 5% от числа жителей кантона с правом голоса.

«Впрочем, данные колебания еще не объясняют, как и почему возникают инициативы в кантонах и в каком количестве», — уточняет М. Бюльманн. «Например, в Швейцарии есть кантоны с очень высокими барьерами, но при этом число инициатив там все равно велико. И есть, наоборот, кантоны, где подписей для запуска законодательной инициативы требуется очень немного, но данный инструмент прямой демократии там используется относительно редко. То есть высота барьера никак не коррелирует с числом инициатив».

swissinfo.ch

Энди Чумперлин предлагает взглянуть на уровень общин, на самый низовой, базовый уровень во всем здании швейцарского федерализма. «Лично в моей общине с населением в 14 тыс. человек существует возможность вообще запускать инициативы в одиночку. Но при этом в итоге на референдум у нас выносится очень небольшое число инициатив».

Подводя итог, Бруно Хофер подчеркивает, что «число зарегистрированных и признанных легитимными инициатив зависит не от рамочных структурных условий применения этого инструмента прямой демократии. Скорее, тут речь должна идти о регионах с проблемами и о регионах более или менее благополучных и стабильных. Где больше проблем — там и больше инициатив». 

Расходы

По данным официального портала «ch. ch» административные расходы на реализацию проекта законодательной инициативы составляют по меньшей мере 150 тыс. франков. Каковы экономические последствия инициатив и во что обходится труд парламентариев — в Швейцарии этот вопрос подробно не изучался.

Однако существуют примерные оценки, например Федеральной канцелярии (аппарата федерального правительства Швейцарии), в соответствии с которыми общественные бюджеты всех уровней на реализацию только одной законодательной инициативы тратят от 7 до 8 миллионов франков. Всего в год в Швейцарии проходят четыре референдума, в ходе которых избиратели решают судьбу одной или нескольких законодательных инициатив.

На этом фоне расходы на работу парламентариев (предварительная проверка инициативы не ее соответствие швейцарскому и международному законодательству, разработка парламентского «послания» с изложением позиции парламента по вопросу, стоящему в центре данной инициативы, заседания соответствующих парламентских комиссий, сами парламентские дебаты) выглядят довольно скромно и не превышают 200 тыс. франков на одну инициативу. Если же парламент решает разработать свой собственный контрпроект, то вышеупомянутая сумма может значительно вырасти.

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров.