Берн — Брюссель: возможно ли заключить промежуточное соглашение?

Новый состав Национального совета Швейцарии (большая палата парламента) стремится иметь хорошие отношения с ЕС, но при этом он хотел бы заключить более выгодное для Швейцарии Рамочное соглашение с Евросоюзом. Новое руководство в Брюсселе также хочет хороших отношений со Швейцарией, но сейчас оно предпочитает подождать и посмотреть, что скажут швейцарцы на референдуме в мае 2020 года на предмет режима свободного передвижения между ЕС и Швейцарией граждан, капиталов и услуг. Каковы же перспективы отношений Швейцарии с Европой? Пока все в тупике, но и не потеряно тоже ровным счетом ничего. Наш субъективный анализ. 

На этой неделе во вторник, следуя за малой палатой парламента, Советом кантонов, новый состав большой палаты (Национального совета) одобрил перечисление второго взноса Швейцарии (в размере 1,3 миллиарда швейцарских франков) в «Фонд сплочения» Евросоюза, из средств которого финансируются инфраструктурные проекты в странах Южной и Восточной Европы, являющихся членами ЕС. Однако реально деньги будут перечислены только при условии, если ЕС не предпримет в будущем больше никаких дискриминационных мер в отношении Швейцарии. Речь идет прежде всего о недавнем решении ЕС отказать швейцарской фондовой бирже в доступе на европейские финансовые рынки.

Так называемый швейцарский «вклад в укрепление сплоченности Евросоюза» призван не только внести вклад в сглаживание экономических и социальных диспропорций в развитии разных стран ЕС, но еще и поддержать меры в области противодействия нерегулярной миграции. Эта сумма является не только проявлением солидарности швейцарцев с менее развитыми странами, но еще и ответом на одно из конкретных требований ЕС в адрес Берна, поскольку Швейцария, будучи страной, не являющейся членом Евросоюза, получает, тем не менее, заметный выигрыш от доступа к внутреннему европейскому рынку, заметно выросшему в результате вступления этих стран в Европейский союз.

В ходе недавних дебатов старый состав парламент решил поручить швейцарскому правительству провести дополнительные переговоры с Брюсселем и принять дополнительные меры по защите швейцарского рынка труда и заработной платы от наплыва дешевой рабочей силы из ЕС, пересмотреть и модернизировать условия предоставления государственных бюджетных субсидий «системным» отраслям экономики Швейцарии и прояснить, наконец, вопрос о таком юридическом статусе, как «гражданин ЕС» (Швейцария не желает признавать его). Предложение же о том, чтобы Швейцария также провела дополнительные переговоры с ЕС и по другим вопросам, новый парламент отклонил.

Каковы следующие шаги?

Принятые в Берне решения показывают, что Швейцария не хочет допустить окончательного провала переговоров с ЕС по тексту Рамочного соглашения с Брюсселем. Эти переговоры все последние месяцы находились в подвешенном состоянии. Но они также показывают, что нынешний проект Рамочного соглашения с ЕС с точки зрения Берна пока не носит адекватного и сбалансированного характера. Улучшения по меньшей мере по трем вышеупомянутым пунктам для Швейцарии имеют фундаментальный характер, и без них этот документ Швейцария подписывать не будет.

До сих пор ЕС не был склонен был прислушиваться к таким требованиям из Берна, и, по крайней мере официально, Брюссель в настоящее время от такой позиции не отступит, что и понятно: не урегулировав проблему с выходом Великобритании, Брюссель не пойдет на какие-либо уступки Швейцарии, которые могли бы носить характер прецедента.

Есть ли шанс на проведение дополнительных переговоров?

Брексит показал, что ЕС идет на переговоры, если его партнер по этим переговорам, как это продемонстрировал недавно премьер-министр Великобритании Борис Джонсон, способен выдвинуть предложение, приемлемое и осмысленное для обеих сторон.

Как могло бы выглядеть такое «осмысленное предложение»?

В ходе дополнительных переговоров Швейцария могла бы показать ЕС, что сейчас в реальности существуют только три варианта развития событий:

Вариант 1. Швейцария согласится с нынешним проектом Рамочного соглашения, рискуя, что в конечном итоге он будет отклонен швейцарцами на референдуме.

Вариант 2. Швейцария категорически отвергает проект Рамочного соглашения, исходя из полного провала всех переговоров на данную тему.

Вариант 3. Швейцария и ЕС проводят новый раунд консультаций и находят сбалансированное решение всем уже упомянутым спорным моментам (защита рынка труда, субсидии, статус «гражданин ЕС»).

Первый и второй варианты явно не в интересах Евросоюза. Нынешние взаимоотношения Брюсселя с Берном не имеют для первого такого же значения, какое они имеют для Швейцарии, и тем не менее они тоже приносят ему ощутимую пользу. И это логично, ведь в конце концов ныне действующие два пакета двусторонних (билатеральных) соглашений были разработаны и подписаны в интересах обеих сторон. В настоящее ЕС продает Швейцарии больше товаров и услуг, чем наоборот. В Конфедерации проживает сейчас больше граждан ЕС, чем наоборот. Ежедневно в Швейцарию из ближнего европейского зарубежья приезжают на работу около 315 тыс. человек. Обратного движения не наблюдается почти вообще.

Должна ли Швейцария смириться со всеми требованиями ЕС?

На самом деле внесения изменений в существующие договоры требует как раз не Швейцария, а именно ЕС. На это он имеет полное право, но дело в том, что в некоторых пунктах эти изменения не соответствуют интересам «младшего брата», то есть Швейцарии. И она вовсе не обязана соглашаться со всем, что требует более сильный партнер.

Она может и должна требовать для себя исключений в жизненно важных для себя вопросах. Такого рода норма, кстати, напрямую закреплена в действующих двусторонних соглашениях Швейцария — ЕС. С другой стороны, не менее абсурдно было бы переоценивать собственную значимость и категорически отвергать вообще все требования ЕС.

А что если Евросоюз и дальше будет давить на Швейцарию?

Тогда Швейцария, не допуская денонсации действующих двусторонних соглашений, должна была бы предложить ЕС некое «промежуточное соглашение». На это указал недавно Михаэль Амбюль (Michael Ambühl) в своём гостевом комментарииВнешняя ссылка в газете NZZ. Будучи с 2001 по 2004 годы статс-секретарём МИД Швейцарии, ныне он занимает должность профессора кафедры Высшей технической школы Цюриха (ETH) по теории и практике ведения переговоров и урегулирования конфликтов. Именно он вел переговоры с ЕС по второму пакету «секторальных соглашений»

Почему ЕС должен пойти на такое «промежуточное решение»?

Потому что обе стороны, по идее, должны быть кровно заинтересованы в том, чтобы не нанести ущерб их уже существующим отношениям.

«Такое (промежуточное) соглашение могло бы смягчить все негативные факторы и дать возможность возобновить переговоры по институциональному рамочному соглашению на более поздней стадии. Партнеры могли бы договориться о том, что, с одной стороны, обновление и модернизация существующих договоров будут продолжены в обычных рамках, при этом Швейцария со своей стороны на некоторое время откажется от заключения с ЕС новых билатеральных (секторальных) соглашений, дававших бы ей доступ к новым секторам европейского рынка», — предлагает М. Амбюль.

«При этом в знак доброй воли Швейцария могла бы внести гораздо более щедрый вклад в „Фонд сплочения“. Это обошлось бы ей куда более дёшево по сравнению с последствиями заключения несбалансированного рамочного соглашения или же с непредвиденными точечными мерами воздействия со стороны ЕС», — пишет экс-дипломат, напоминая о сюжете с отказом ЕС предоставить швейцарской фондовой бирже доступ на европейские финансовые рынки. Тем не менее те 130 млн. шв. франков в год (1,3 млрд. шв. франков за десять лет), что Швейцария готова вроде как переводить в «Фонд сплочения», не выглядят особенно уж щедрой суммой по сравнению с общим валовым внутренним продуктом Швейцарии, составляющим почти 690 млрд. франков. Норвегия, сравнимая со Швейцарией страна, платит в этот Фонд примерно в три раза больше.

Однако во вторник на этой неделе (3 декабря 2019 года) новый швейцарский парламент, такой «женский, прогрессивный и зелёный», проявил себя довольно жестким переговорщиком, напрямую увязав уплату взноса в Фонд с отказом ЕС от новых «дискриминационных мер». Разумеется, это был прежде всего внутриполитический сигнал, призванный показать электорату, что парламент хотя и хлопочет во имя климата, но жертвовать реальными интересами граждан просто ради подписания какого-то Рамочного соглашения он не готов.

Что скажет избиратель?

Однако все эти усилия в момент потеряют всякий смысл в случае позитивного ответа избирателей на вопрос о том, хотят ли они денонсировать режим свободы перемещения, существующий в отношениях Швейцарии и ЕС. Одобрение народом «Ограничительной инициативы» («BegrenzungsinitiativeВнешняя ссылка») на референдуме в мае 2020 года привело бы к тому, что правительство Швейцарии (Федеральный совет) было бы обязано расторгнуть Соглашение с ЕС о свободном передвижении лиц, с тем чтобы вновь дать Швейцарии возможность автономного регулирования режима притока иностранной рабочей силы в Швейцарию. Такой вариант был бы концом двусторонних соглашений с ЕС в целом.

Отрицательный ответ граждан на такую инициативу даст правительству возможность продолжить диалог с ЕС с укрепившихся позиций. Однако при этом необходимо не допустить подписания Швейцарией несбалансированного по отношению к ней Рамочного соглашения, которое также не имело бы шансов на референдуме. В своем нынешнем виде Рамочное соглашение, вполне вероятно, было бы народом на референдуме отвергнуто.

«Точки над «И»»: что говорят швейцарские политики?

Поскольку неписаные правила швейцарского парламентаризма требуют, чтобы новый парламент на самой первой своей сессии вел себя как можно более сдержанно, в ходе дебатов о том, на каких условиях Швейцария была бы готова начать выплачивать свой второй миллиард франков в Фонд сплочения Евросоюза, были слышны, в основном, голоса «обычных подозреваемых». Вот небольшая подборка их наиболее ярких высказываний:

«Размер швейцарского взноса (в Фонд сплочения) сопоставим со взносом Мальты». Ханс-Питер Портманн, FDP/Либералы (Hans-Peter Portmann, FDP.Die LiberalenВнешняя ссылка);

«Наша страна — старейший миротворческий проект в Европе. При этом ЕС третирует наши университеты, бойкотирует наши фондовые биржи». Роджер Кёппель, Швейцарская народная партия (Roger Köppel, Schweizerische VolksparteiВнешняя ссылка);

«Речь идет о сплоченности Европы. Сильный помогает слабым. Это изначальный швейцарский принцип». Сибель Арслан, фракция «Зелёных» (Sibel Arslan, grüne FraktionВнешняя ссылка);

«Мы не переводим деньги в какой-то непонятный фонд, мы финансируем конкретные проекты в странах Юго-Восточной Европы. Мы не будем платить до тех пор, пока мы подвергаемся дискриминации со стороны ЕС». Элизабет Шнайдер-Шнайтер (Elisabeth Schneider-SchneiterВнешняя ссылка);

«Одобрив „рамочный кредит“ [взнос в Фонд сплочения], мы в настоящее время ничего не потеряем. Мяч сейчас все равно на стороне Европейского Союза». Из обращения министра иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассиса (Ignazio Cassis, FDPВнешняя ссылка) к парламенту.