Санкционная дилемма: как наказать режим и не навредить людям?

Helen James / SWI swissinfo.ch

За последние несколько лет масштабы использования разного рода санкций в мире резко увеличились. Многие эксперты и политики указывают на то, что при этом на обочине остаются люди с их проблемами и страданиями.

Недавняя резолюция Совета Безопасности ООН, облегчающая гуманитарным организациям решение задач, связанных с оказанием гуманитарной и иной помощи, представляет собой значительный шаг вперед. Этот вопрос остается крайне политизированным. Но можно ли четко разделить простых людей и авторитарные режимы? И можно ли как-то так наказать режим, попирающий ногами все законы божеские и человеческие, но чтобы не пострадали обычные люди? В декабре 2021 года Совет Безопасности ООН принял резолюциюВнешняя ссылка относительно «гуманитарных исключений» из режима санкций.

По информацииВнешняя ссылка ООН, «санкции больше не вводятся вслепую, как это было раньше. С 1990-х этот инструмент претерпел изменения, чтобы свести к минимуму негативные последствия для гражданского населения и третьих стран. Например, в случаях оружейного эмбарго вводятся исключения на импорт несмертоносного оборудования, чтобы гуманитарные организации могли работать в зонах конфликта. Из-под санкций, связанных с ограничениями на передвижение, обычно выводят поездки в медицинских целях или для участия в мирных процессах. При замораживании активов делают исключения для оплаты поставок продовольствия, медикаментов и других товаров первой необходимости».

«Ещё несколько лет назад мы и подумать не могли, что такая резолюция станет возможной», — говорит Беренис Ван Ден Дрисске (Bérénice Van Den Driessche), старший советник Норвежского совета по делам беженцев (Norwegian Refugee Council), авторитетной гуманитарной организации, работающей по всему миру. «Это было нечто совершенно новое», — указала она в интервью портала SWI swissinfo.ch. Тем не менее реализация этой резолюции, носящей номер 2 664, пока оказывается не очень эффективна для финансирования проектов в области оказания и распределения гуманитарной помощи.

swissinfo.ch

Когда страна попадает под санкции, то международные банки обычно спешно закрывают ее счета, что значительно затрудняет гуманитарным организациям доставку помощи нуждающимся людям. Новая резолюция ООН вводит так называемый режим «гуманитарного исключения». Она разрешает ООН и связанным с ней гуманитарным организациям отправлять соответствующие средства и грузы в страны, находящиеся под санкциями, особенно если это делается в ответ на чрезвычайную ситуацию или иным образом способствует удовлетворению основных человеческих потребностей. Эта резолюция вовсе не является неким карт-бланшем.

Совет Безопасности просит одновременно гуманитарные организации не оказывать помощь определенным лицам или организациям, находящимся под санкциями. И самое главное: режим «гуманитарного исключения» распространяется только на санкции, введенные ООН, и не распространяется на санкции, инициированные отдельными государствами или, например, Евросоюзом. «Но именно поэтому в первый год реализации этой резолюции не стоит ожидать в этой области неких качественных прорывов — они маловероятны», — говорит Беренис Ван Ден Дрисске в интервью порталу SWI swissinfo.ch.

«Остаются в силе другие санкции и контртеррористические меры, которые не всегда предусматривают гуманитарные исключения. Они продолжают влиять на нашу деятельность, не защищая нас от возможного привлечения нас как гуманитарной структуры к ответственности якобы за нарушение режима санкций». Первой страной, включившей новые правила в своё национальное законодательство, стали США, которые и выступили собственно соавторами данной резолюции вместе с Ирландией. Назвав эту резолюцию «историческим шагом», Министерство финансов СШАВнешняя ссылка в декабре 2022 года выдало ряду гуманитарных организаций генеральные лицензии на работу в странах, попавших под санкции. Вскоре после этого данную резолюцию реализовала и Швейцария.

В апреле 2023 года Федеральный совет (кабмин страны) внес поправкиВнешняя ссылка в две дюжины национальных постановлений о санкционных режимах, смягчив правила гуманитарных банковских переводов в такие страны, как Афганистан, Иран, Ливия, Йемен, Сомали, Южный Судан и Северная Корея. Все эти изменения вступили в силу в июне 2023 года. «Швейцария подчеркивает важность усилий, предпринимаемых Советом Безопасности для обеспечения положения, когда гуманитарная помощь остаётся возможной и не подвергается негативному влиянию санкций», — заявил в июле швейцарский делегат в Совете Безопасности ООН, ссылаясь как раз на резолюцию номер 2664. Осудив последние ракетные тесты, проведенные Северной Кореей, швейцарская сторона добавила тем не менее, что нельзя забывать о нуждах людей и что следует уважать их базовые права.

Гуманитарный доступ в Сирию по-прежнему затруднён

Несмотря на декларируемые резолюцией похвальные цели, реальная ситуация с гуманитарным доступом остаётся сложной, о чём свидетельствует, например, землетрясение, произошедшее в феврале 2023 года на юге Турции и в соседней Сирии. Погибли десятки тысяч людей, разрушены оказались здания школ и больниц. Катастрофа произошла в тот момент, когда миллионы сирийцев, спасаясь от десятилетней гражданской войны и преследований со стороны режима президента Башара Асада, разбили свой лагерь на северо-западе страны у границы с Турцией, рассчитывая на получение гуманитарной помощи.

В тот район, который контролируется курдскими, а также чисто исламистскими группировками, помощь доставляется либо через границу из Турции, либо через линию соприкосновения с регионами Сирии, находящимися под контролем режима Ассада. После землетрясения доставка трансграничной помощи была отложена, и главный пропускной пункт между Турцией и Сирией был закрыт на несколько дней. После того как он вновь открылся для чрезвычайных конвоев ООН, режим доступа к нему оставался вопросом политически более чем спорным. В июле Россия наложила вето на попытку сохранить этот гуманитарный канал в открытом состоянии на более длительный срок. Одновременно оказание помощи затруднялось режимом санкций. Резолюция же 2664 ни к чему в данном конкретном случае тоже не привела, поскольку режим Асада находится под санкциями не ООН, а отдельных западных государств.

swissinfo.ch

После землетрясения, с тем чтобы помочь гуманитарным организациям регулярно доставить необходимые грузы в пострадавший от землетрясения регион, США и Евросоюз первыми решили сделать шестимесячный «перерыв» в режиме своих санкций. Эти меры действительно скоро изменили ситуацию к лучшему, как показал проведенный в мае 2023 года опрос международных неправительственных организаций, базирующихся в Дамаске. Благодаря полученным льготам НПО больше не нужно было получать разрешения на получение необходимых технических услуг, например права на использование мобильных телефонных сетей, на что раньше уходили месяцы.

Несколько организаций получили возможность совершать финансовые операции в долларах и евро, что раньше было очень сложно. «Мы заметили некоторые незначительные улучшения, — рассказал порталу SWI swissinfo.ch один из гуманитарных сотрудников из Сирии. — Но эти исключения могли бы быть более полезными, если бы они не были ограничены по времени и если бы их можно было бы более четко гармонизировать с другими санкционными режимами», — сказал он. Стало ясно, что действующее только полгода «гуманитарное ограничение» не имеет особого смысла. Поэтому в июле ЕС продлил срок действия «своих гуманитарных исключений», но только ещё всего лишь на шесть месяцев.

Американское «исключение» вообще не было продлено, и срок действия этого режима истек в августе 2023 года. Единственной страной, реализовавшей бессрочные гуманитарные исключения, остается пока Швейцария. В исследовании, опубликованном американской неправительственной организацией «Центр Картера» (Carter Center), позиция страны рассматривается в качестве редкого положительного примера того, как можно было реально облегчать работу гуманитарных организаций, а данном случае НКО в Сирии, финансируемых Швейцарией.

Определенный прогресс

Но все это лишь одна из проблем, возникающих в результате введения санкций. Катастрофа в Сирии поднимает на самом деле куда более фундаментальные гуманитарные вопросы: насколько велик вред, наносимый гражданскому населению санкциями, ограничивающими международную торговлю и наложенными, например, на такой режим, как режим Башара Асада? И не увеличивают ли такие санкции по факту потребность в гуманитарной помощи, вместо того чтобы сокращать её? На эти и прочие вопросы обратила недавно внимание организация Human Rights Watch.

«Большинство сирийцев полагаются на помощь по причине не только землетрясения, но и общего экономического кризиса в стране», — пишет Human Rights Watch, указывая на то, что сирийская валюта рушится, 90% населения живёт за чертой бедности, в стране имеют место перебои с электричеством. Санкции только способствуют кризису, нарушая цепочки поставок, провоцируя налоговые проблемы и разгоняя темпы инфляции. Хотя НКО Human Rights Watch и дает ясно понять, что главной причиной бедствий в Сирии являются правительство Асада и его союзники, в частности Россия, она все равно считает, что слишком жесткие санкции лишь дополнительно усугубляют страдания гражданского населения и обостряют гуманитарный кризис.

Осторожные формулировки этого доклада лишний раз подчеркивают, насколько политизирована сейчас эта тема. Первоначальная идея современных санкций заключалась в том, чтобы наказывать агрессоров и помогать союзникам. В предвоенный период в Женеве на базе Лиги Наций мировое сообщество пыталось разработать механизм торговых ограничений в качестве инструмента воздействий на нарушителей международного правового порядка, исходя из того, что голод среди гражданского населения на вражеской территории является печальным, но неизбежным последствием.

В своей монографии The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War профессор истории Корнельского университета Николас Малдер (Nicholas MulderВнешняя ссылка) подробно рассказывает о том, как феминистские и гуманитарные организации митинговали против таких «голодных блокад». «Мир с тех пор, конечно, добился определённого прогресса, — признает в интервью SWI swissinfo.ch Беренис Ван Ден Дрисске. — Государства теперь, желая оказать давление на тот или иной режим, все-таки признают необходимость избавить мирное население от чрезмерно негативного воздействия на них режима санкций».