Свобода слова и референдумы в Швейцарии

Некоторые участники политических кампаний устраивают настоящий цирк, только чтобы привлечь к себе внимание граждан. Вот так в Женеве шла агитация в пользу народной законодательной инициативы с предложением увеличить в городе площади зеленых насаждений и усовершенствовать режим работы общественного городского транспорта. Keystone/Martial Trezzini

В каком соотношении находятся прямая демократия и свобода слова? О чем можно голосовать, а о чем нет? И какие есть в Швейцарии способы обойти народный вотум, если он не нравится правым или левым элитам? Швейцарский опыт в этом отношении очень интересен и полезен!

Русскоязычную оригинальную версию материала подготовил Игорь Петров.

За всю новую и новейшую историю Швейцарии в этой стране было проведено (начиная с 1848 года, о хронологии истории страны ниже) около 700 общенациональных референдумов, при помощи которых граждане или оспаривали уже действующие законодательные акты, или же предлагали внести в Основной закон те или иные дополнения и / или изменения. Официальная статистика говорит нам, что за указанный период времени в Швейцарии было зарегистрировано 455 законодательных инициатив граждан и около 240 законопроектов, вынесенных на суд народа и действительно дошедших до избирательной урны. 

И это еще без учета бесчисленных проектов и предложений, которые закончились ничем, поскольку их авторы не смогли собрать необходимое число подписей граждан. Вся эта безбрежная демократическая вольница (швейцарцы дошли-таки до «выборов руководства»!) может натолкнуть на мысль о том, что если где-то и есть страна, которая заслуживает репутации чемпиона мира по степени участия граждан в политических процессах и по степени свободы политического и медийного самовыражения, так это уж точно Швейцария. И, наверное, в этом утверждении в самом деле было бы некоторое зерно истины, если помнить, что на референдум тут можно вынести буквально любой вопрос — от перехода на летнее время и введения безусловного базового дохода до судьбы коровьих рогов и покупки новых истребителей для нужд национальных ВВС.

Поэтому неудивительно, что в июне 2021 года месяце граждане Швейцарии первыми в мире на референдуме напрямик высказали свое мнение по федеральному закону, в котором были прописаны меры противодействия пандемии, а также четко очерчены инструменты и форматы финансовой поддержки компаний, учреждений и частных лиц, пострадавших от правительственных карантинных ограничений. Голосование это было несколько необычным, поскольку, как правило, граждане сначала голосуют, а потом уже закон вступает в силу, а тут произошло ровным счетом наоборот. Многие противники вакцинаций и сторонники теорий о том, что вирус — это придумка Билла Гейтса с целью на потребу «золотому миллиарду» сократить остальное население Земли, использовали это голосование в качестве возможности выразить свой протест против мер правительства в области борьбы с ковидом. В итоге закон одобрили 60,2% избирателей. Комментарии излишни. 

Прямо и косвенно

Ну а что там со свободой слова? За последние 173 года народ Швейцарии лишь дважды голосовал по вопросам, которые напрямую и в узком смысле касались проблемы определения «границ» свободы слова: в 1994 году граждане одобрили так называемое «антирасистское законодательство», а в 2020 году они же согласились с тем, что любая, в том числе вербальная, дискриминация по признаку сексуальной ориентации является в стране уголовно наказуемым преступлением. При этом, разумеется, сам принцип «свободы слова» носит довольно широкий и гибкий характер, и при желании за последние более чем полтора столетия вполне можно насчитать референдумы, которые так или иначе, но имели к нему хотя бы какое-то отношение. 

Так называемая «Альпийская инициатива», направленная на ограничение масштабов автодвижения в горах, до сих пор не реализована в полном объеме, хотя она и была одобрена избирателями еще в 1994 году. Keystone / Rolf Schertenleib

В этот список вошли бы тогда и референдумы, на которых стояли вопросы социальных и политических прав религиозных меньшинств (19-й век, положение еврейства в Швейцарии), проблемы цензуры в СМИ (1930-е годы) или (уже в 21 веке) вопрос финансирования общественных швейцарских телевидения и радио (так называемая инициатива NoBillag, решительного отвергнутая народом). И это лишь некоторые из таких голосований. Марк Бюльман (Marc BühlmannВнешняя ссылка), политолог Бернского университета, директор специализированного политологического интернет-портала Année Politique SuisseВнешняя ссылка, говорит, что принцип «свободы слова» на самом деле имплицитно подразумевался в ходе десятков референдумов в Швейцарии. 

«Этот вопрос мог и не быть явно главной темой референдума, но он очень часто был интегральным элементом более широкой общественной дискуссии на тему базовых прав человека и гражданина». В качестве примера Марк Бюльман упоминает такие вопросы, как предложение ограничить «пропагандистские возможности» кабинета министров Швейцарии, а также проблему содержания знаменитой в Швейцарии «красной книжечки», брошюры, выпускаемой властями перед каждым референдумом с изложением тем, вынесенных на голосование, всех аргументов за и против и также с изложением мнения и позиции правительства и парламента. Как раз их-то мнение и рассматривается многими в качестве «государственной пропаганды». 

Есть у прямой демократии начало — нет у прямой демократии конца! В сентябре 2021 года избиратели смогут сказать свое последнее слово по закону, формулирующему правовые основы допуска в стране однополых браков. Народ-то страны в целом за, но не весь! Референдум был организован после того, как инициативный комитет правых и консервативных политиков опротестовал этот закон, уже даже одобренный парламентом. Напомним, что самый первый общенациональный референдум по однополым бракам состоялся в 2015 году, тогда 62% избирателей Ирландии одобрили соответствующую поправку к конституции страны.

Платформа формирования политической повестки дня

Другие аспекты, которые необходимо рассмотреть в этом контексте, — это масштаб законодательных инициатив и аргументы, используемые в предвыборных кампаниях. Можно ли в Швейцарии говорить буквально обо всем? Можно ли выносить на суд общественности любой вопрос без исключения? И если нет, то кто тогда устанавливает эти границы дозволенного? Марк Бюльман отмечает, что, по сути, в Швейцарии на пути свободы слова и политического самовыражения прочерчены только две «красные линии» — это нарушение прав личности и защита частной жизни. Все остальное можно выносить на референдумы, включая (это просто шок!) вопросы приобретения новых истребителей. 

Красная ковровая дорожка особого рода: в апреле 2021 года активисты выступили таким образом в Цюрихе с законодательной инициативой с требованием увеличения протяженности и количества велосипедных дорожек в городе. Keystone/Ennio Leanza

«Швейцария очень терпима к законодательным инициативам граждан, — соглашается Георг Лутц (Georg LutzВнешняя ссылка), политолог из Университета Лозанны и директор Швейцарского экспертно-аналитического центра в области социальных наук (Centre de compétences suisse en sciences socialesВнешняя ссылка). — В Швейцарии за исключением ограничений, основанных на антирасистских нормах, в плане законотворчества масс разрешено практически все», — говорит он, добавляя, что при этом существует значительная «серая зона», когда нельзя сразу сказать, соответствуют или не соответствуют действующим нормам и стандартам те или иные требования инициантов или конкретный политический слоган. Как отмечает Георг Лутц, очень часто некоторые инициативные группы, особенно консервативного толка, вплотную подходят даже к столь либерально очерченным границам возможного. 

Он упоминает в этой связи две спорные народные законодательные инициативы, вынесенные на суд народа за последнее десятилетие. Речь идет о «запрете строительства новых минаретов» и о «запрете паранджи». В рамках соответствующих кампаний некоторые их участники «открыто использовали риторику, близкую к откровенной исламофобии». Но при этом есть у данной системы и значительный плюс: народное законотворчество давно стало в Швейцарии «стартовой площадкой» для формирования политической повестки дня, для озвучивания болевых точек общества и для продвижения партиями и объединениями «своих» тем и вопросов. Отсюда народ в Швейцарии имеет возможность формировать политический климат в стране не раз в четыре или пять лет на выборах, а буквально каждый день. 

Политическая реальность в швейцарском стиле

Еще один огромный плюс швейцарской политической системы: она позволяет малочисленным группам, не входящим в «политическую элиту», пробиваться на общественно-политическую сцену и обращать на себя всеобщее внимание. «Этот инструмент позволяет — по крайней мере в теории — делать видимыми и озвучивать самые разные, порой экзотические, мнения самых разных людей и групп», — говорит Марк Бюльман. В реальности, правда, всё порой складывается не так радужно. Сможет ли данная общественная группа добиться того, чтобы ее услышали, или нет, это зависит от целого ряда факторов, включая политическое влияние, организационные навыки и финансовые ресурсы. 

Как говорит Георг Лутц, все эти сложности имеют место не только в Швейцарии. «И было бы неправильно делать референдумы волшебным политическим оружием в борьбе за свободу слова. Но и само голосование, и все этапы его подготовки — это каждый раз лишний шанс на то, что тебя с твоим мнением действительно услышит самая широкая общественность». Марк Бюльман согласен, но он указывает на то, что очень редко буквально весь спектр имеющихся аргументов становится предметом общественных дебатов. А определенные темы часто вообще никогда не попадают в публичную сферу.

«Все это — упущенные возможности, и нам нужно делать в будущем еще больше, с тем чтобы дать всем рядовым гражданам возможность высказываться по волнующим их темам», — говорит М. Бюльман. Некоторым исключением из правил стал швейцарский фермер, который три года назад выступил с законодательной инициативой в защиту коровьих рогов. Обычно мировое общественное мнение вообще не интересуется швейцарской прямой демократией (да нам-то какое дело до этих странных, а главное, страшно богатых швейцарцев, пусть делают что хотят!), но тут информация о нем попала даже в СМИ постсоветского пространства. Но это исключение только подтверждает правило: в подавляющем большинстве случаев авторы той или иной законодательной инициативы терпят неудачу уже на ранней стадии как раз из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов и влиятельных политических союзников.

Дай порулить!

Другой способ подойти к проблеме корреляции инструментов прямой демократии и принципа свободы слова — это задать вопрос, является ли каждое голосование, будь то по народной инициативе или по принятому парламентом закону, в конечном счете формой свободы слова, причем как для отдельных лиц, так и для разного рода групп интересов? В отличие от стран с развитой представительной демократией, в Швейцарии ведь последнее слово по всем изменениям, дополнениям и поправкам к Конституции остается за гражданами. А можно поставить вопрос и иначе: а не является ли провал попытки организовать голосование на референдуме ограничением свободы слова?

Хотя правительство и ведет учет всех общенациональных референдумов начиная с 1848 года, все равно составить исчерпывающий список всех неудачных попыток организовать референдум практически невозможно, тем более что вплоть до конца 1970-х годов в стране можно было выдвигать законодательные инициативы, вообще не уведомляя об этом власти. Но, наверное, с учетом наличия иных каналов и инструментов участия граждан в политической жизни, в том числе на важнейшем для страны муниципальном уровне, можно сказать, что в узком смысле принцип «свободы слова» тем самым не ущемлялся. 

Несколько иначе выглядела ситуация во второй половине 19 века, когда народу на уровне субъектов федерации пришлось буквально с боем выбивать себе право выносить народное вето по решениям властей. Впрочем, удивляться тут нечему: ни в Швейцарии, ни где-либо еще нет и не было политической элиты, согласной добровольно уходить от власти. Народ должен заставлять элиту и «засидевшихся» у руля политиков покидать «галеры» государственного управления и желательно иметь для этого, конечно же, ненасильственные инструменты политического транзита. В этом плане даже в Швейцарии, особенно в 20-м веке, прямая демократия не была раз и навсегда незыблемо «отлитым в граните» принципом политического управления.

Во время Второй мировой войны и даже совсем недавно, в период пандемии, народные политические права были по сути временно свернуты и заморожены. Хотя, скажет любой адвокат, речь тут все-таки шла и идет о форс-мажорных обстоятельствах. И он будет в целом прав. С другой стороны, даже в ситуации политической рутины в Швейцарии все равно имеются методы и лазейки, позволяющие обходить волю народа. Медленные темпы реализации одобренных народных инициатив — один из таких способов. Кроме того, большинство таких инициатив применяются не напрямую, а только в форме парламентского закона, а тут уж у депутатов есть «миллион способов» модифицировать и «поправить» народный вотум, и недаром большинство швейцарских депутатов по первой своей профессии юристы. 

Фокус-группы и онлайн-диалог

Если сравнивать положение Швейцарии в группе стран, где у граждан есть инструменты, позволяющие им в формате «снизу вверх» организовывать референдумы или голосования, то тут можно увидеть существование значительных отличий швейцарской практики от политических практик в других странах. Самостоятельно этот вопрос можно изучить при помощи «Навигатора прямой демократии» (Navigator to Direct DemocracyВнешняя ссылка). Уточним, однако, чтобы не уклоняться совсем далеко от темы, что, как указывают многие эксперты, пандемия Covid-19 привела не только к политической поляризации по всему миру (упомянем только упорное сопротивление россиян вакцинации, каковое стало явным протестным голосованием в отсутствие иных инструментов обратной связи общества с властью), но и к появлению новых протестных движений.

В Конфедерации, например, возникла своя «Альтернатива для Швейцарии» в лице общественной группы «Друзья Конституции» (Freunde der VerfassungВнешняя ссылка). Впервые она заявила о себе в контексте швейцарского антиковидного законодательства, а вот теперь она смогла организовать референдумВнешняя ссылка по введенному в Швейцарии в начале июня 2021 года «ковидному сертификату». Такие неформальные группы, выражающие скрытые страхи и озабоченности народа, не должны игнорироваться, а особенно в ситуации прямой демократии. Затыкать им рот — это означало бы не только противоречить народным политическим правам, но и… ограничивать свободу политического слова. 

Разумеется, можно возразить, что тем самым прямая демократия дает платформу антидемократическим кругам, как раз в итоге и подрывающим свободу слова путем распространения разного рода «теорий заговора» и необоснованных обвинений в адрес властей. С другой стороны, нельзя игнорировать и «заметать под ковер» и тот факт, что многие действительно всерьез обеспокоены пандемией, которая сама по себе является благодатной почвой для антидемократических идей, распространяемых, в частности, в социальных сетях. Поэтому, как говорят многие эксперты, швейцарское правительство должно придумать какие-то новые формы участия народа в политике, наладив диалог со всеми общественными движениями и группами. 

Ведь общественный диалог в режиме обратной связи в реальном времени — это и есть самая действенная вакцина против политической поляризации и экстремизма. Многие эксперты критикуют швейцарские власти как раз за то, что они упустили шанс сделать это уже в прошлом 2020 году в рамках первой волны пандемии. Консультируясь в основном с традиционными политическими группами, институтами и структурами «мейнстрима», они обошли вниманием в том числе общественные группы с особыми потребностями и проблемами, в частности инвалидов, пациентов домов престарелых, детей и беженцев.