Как в Швейцарии богатые регионы помогают бедным

Справедливое распределение ресурсов: возможно ли оно? Население франкоязычного кантона Юра (на фото: фонтан в столице кантона городе Делемон/Дельсберг) получает наибольшую выгоду от функционирования швейцарской системы межрегиональных перекрёстных финансовых трансфертов и выравнивания бюджетных потенциалов субъектов федерации (Nationaler Finanzausgleich — NFA). Keystone / Georgios Kefalas

Швейцарские кантоны полностью автономны, но одни богаче других. Из солидарности богатые субъекты федерации здесь помогают бедным. 

Уникальная швейцарская система межрегиональных перекрёстных финансовых трансфертов и выравнивания бюджетных потенциалов субъектов федерации (Nationaler Finanzausgleich — NFAВнешняя ссылка) является настоящей машиной по перекачке средств от наиболее богатых кантонов (субъектов федерации) в доход менее обеспеченных. Несмотря на все дискуссии, жалобы и реформы, связанные с такой практикой, она остается краеугольным камнем действующей в Швейцарии модели федерализма.

В конце июня 2019 года экономисты швейцарского Федерального министерства финансов (Eidgenössisches Finanzdepartement) в Берне опубликовали очень «много цифр и буквВнешняя ссылка», которые, несмотря на это, привлекли к себе самое пристальное внимание общественности, ведь и в самом деле значение этих данных трудно переоценить. По сути, речь идет о том, сколько каждый год богатые кантоны-доноры выплачивают в доход менее богатых кантонов-реципиентов в рамках так называемой системы выравнивания бюджетных потенциалов субъектов федерации.

Цель такой системы: противодействие процессам, которые ведут к росту степени регионального неравенства в плане обеспеченности субъектов федерации финансовыми ресурсами. В Швейцарии не хотят, чтобы львиная доля национального богатства была сосредоточена только в небольшом количестве центров политического и экономического влияния, стремясь, напротив, уравнять потенциалы кантонов и обеспечить им равные стартовые условия развития, а людям, соответственно, равные «социальные лифты».

Как и в предыдущие годы, кантоны Цуг, Швиц и Нидвальден выделяют в рамках этой системы самые значительные средства в абсолютном исчислении, а в тройку крупнейших получателей входят кантоны Юра, Вале и Гларус. На графике ниже, составленном с опорой на данные швейцарского Минфина, все это наглядно отражено по всем кантонам, то есть там показано, какие суммы в среднем на душу населения какой кантон платит и какой кантон сколько на душу населения получает средств благодаря действующей системе перераспределения доходов.

Если сама система претерпела за последние годы незначительные изменения, то абсолютные показатели выросли на данный момент до очень внушительных размеров. Например, один только кантон Берн получает в качестве помощи от более богатых кантонов ок. 1 млрд. швейцарских франков, а Цюрих, финансовый и деловой центр страны, выделяет около 500 миллионов. В целом каждый год «бедные» (по швейцарским понятиям, конечно) кантоны получают в свой доход совокупно до 3,5 млрд швейцарских франков, что составляет более половины годового ВВП такого богатого государства, как Княжество Лихтенштейн.

Возникает вопрос: а зачем такая система вообще нужна стране, где, согласно расхожему мнению, живут в основном богачи? Клод Жанрено (Claude JeanrenaudВнешняя ссылка) из университета кантона Невшатель (Neuchâtel) говорит, что Швейцарии такая система нужна по двум причинам.

Две причины

Во-первых, разные кантоны, порой по совершенно объективным причинам, а не из-за лени, собирают разные объемы налогов, что логично: у горных кантонов, ориентированных на сельское хозяйство, налоговая база будет значительно уже, нежели у кантонов промышленных или у таких, как известный даже за пределами Швейцарии кантон-«почтовый ящик» Цуг. И как раз эту диспропорцию система NFA и призвана устранять. Вторая причина носит инфраструктурный характер.

Бедный кантон или нет, но он нуждается в достойной инфраструктуре: дорогах, плотинах, антилавинных заграждениях, школах, туннелях, очистных сооружениях, системах канализации и водопровода и т.д. В противном случае государство не сможет предоставлять гражданам тех общественных благ и услуг, ради которых, собственно, в Швейцарии и создавалось современное государство. Система перераспределения средств и обеспечивает всем суверенным кантонам/штатам равные в этой сфере возможности.

«В Евросоюзе действует такая же система, там существует „Фонд сплочения“, цель которого ─ подтянуть членов ЕС из числа восточных европейцев до уровня Западной Европы. Швейцария тоже уже выплатила в этот фонд больше миллиарда франков, и сейчас речь идет о начале выплаты второго миллиарда», — говорит Клод Жанрено. Напомним, что решение о начале платежей пока не принято: депутаты предпочли перенести этот вопрос на период после парламентских выборов октября 2019 года.

«Курица и золотые яйца»?

Модель, согласно которой одни регионы обязаны платить в доход других, не может не вызывать вопросов и споров. Как говорит Андреас Штёкли (Andreas StöckliВнешняя ссылка) из Фрибурского университета, речь идет о необходимости найти баланс между объективными потребностями в помощи и разного рода дефицитами, которые во многом выступают полезными индикаторами не совсем благополучного положения в экономике данного региона, а значит — мотивацией к самостоятельному поиску ответов на возникшие проблемы.

Здоровый финансовый «голод» порой весьма даже полезен. Но если тебе гарантированно перечислят помощь, то зачем делать что-то самому и, например, совершенствовать рамочные условия ведения хозяйственной деятельности? И тут таится опасность стагнации. «Чем больший объем поддержки получают кантоны с ограниченными ресурсами, тем меньше у них стимулов для наращивания собственной налоговой базы, а чем меньше у них собственных ресурсов, тем больше у них потребность в помощи по линии NFA. Может возникнуть негативная спираль взаимной зависимости», — говорит А. Штёкли.

Разумеется, такая аргументация превалирует у наиболее обеспеченных регионов-доноров, которые предпочли бы поменьше платить в общий котёл. Как в свое время в России москвичи говорили «хватит кормить Кавказ», так и в Швейцарии власти того же кантона Цуг без всякого удовольствия вынуждены регулярно перечислять кровно заработанные налоговые поступления своего кантона в общий фонд, откуда их потом направляют в такие «отсталые» кантоны, как Юра. «Система, осуществляющая финансовые трансферты от привлекательных в налоговом смысле кантонов в доход кантонов с менее привлекательными налоговыми условиями должна носить хорошо сбалансированный характер».

Таково мнение министра финансов швейцарского кантона Цуг Хайнца Тэннлера (Heinz TännlerВнешняя ссылка). Он признает, что действующая в Швейцарии система действительно способна сохранять и развивать солидарность регионов и поддерживать степень национальной сплоченности на должном уровне. Но при этом он все-таки считает, что излишне сильное административно-финансовое давление на регионы с льготным режимом налогообложения, такие как кантон Цуг, может привести к негативным последствиям для всей Швейцарии в целом. Почему?

А потому, что кантоны с выгодными налоговыми условиями — это не просто какие-то швейцарские провинции, это еще и глобальные деловые и финансовые площадки: они генерируют доход для всей страны и сталкиваются со все более усиливающейся сейчас глобальной конкуренцией со стороны других стран и регионов, которые тоже хотели бы получать выгоду от привлечения иностранных компаний и инвесторов. Поэтому Швейцарии стоило бы аккуратнее применять такой инструмент, как NFA, в противном случае она просто «зарежет курицу, несущую золотые яйца».

«Стукнуть кулаком по столу»

Такие дебаты вовсе не ограничиваются сухой теорией. В мае 2019 года федеральный парламент Швейцарии одобрил законопроект налоговой реформы, обсуждавшийся уже на протяжении многих лет: ее цель состоит в снижении финансовой нагрузки именно на наиболее богатые кантоны. В прошлом депутаты в парламенте прежде всего считали своим долгом заботиться о бедных кантонах, стремясь подтянуть их до общенационального среднего уровня ресурсной обеспеченности, что не удивительно, ведь большинство депутатов представляли именно кантоны-реципиенты. Теперь все будет иначе.

В будущем финансовые трансферты от богатых кантонов в доход более бедных будут организовываться не парламентом в зависимости от текучей политической конъюнктуры, но независимыми экономистами с опорой на твёрдые правовые основания, в которых будет закреплена единая цель таких перечислений: обеспечить каждому кантону уровень финансовой обеспеченности минимум на уровне 86,5% от общешвейцарского среднего показателя. Ранее эта цифра находилась на уровне в 85%. Разумеется, не обошлось без критики. Еще в 2018 году на стадии обсуждения этой реформы свои сомнения высказывал, например, глава Минфина кантона Юра Шарль Жульяр (Charles JuillardВнешняя ссылка). Некоторые эксперты с ним согласны. В чем дело?

А дело как раз в переходе на твердые показатели. Ведь, с одной стороны, они укрепят правовое положение кантонов. Они теперь будут иметь право в случае чего «стукнуть кулаком по столу» и сказать: где мои 86%? С другой стороны, многие бедные кантоны могут вдруг начать получать выплаты существенно более низкие, чем раньше. При этом федеральный центр, который также участвует в системе NFA в качестве донора, сможет заметно сэкономить в размере примерно 280 млн франков в год начиная с 2022 года. Поэтому возникает поэтому вопрос: как такого рода изменения повлияют на репутацию всей системы и на финансовую устойчивость бюджетов бедных кантонов? Не окажется ли так, что федеральный центр «жадничает» и нагло экономит за счет самых отсталых регионов?

Налогообложение в Швейцарии

В Швейцарии существуют налоги на федеральном, кантональном и местном уровнях, при этом кантоны устанавливают собственные налоговые ставки. Следует отметить их значительные различия: например, получая заработную плату в 100 000 швейцарских франков в год, налоговый резидент Швейцарии может в зависимости от региона платить очень разные НДФЛ: от менее 8% в кантоне Цуг до почти 25% в кантон Базель-городской.

В целом налоги в Швейцарии, как правило, ниже, чем в большинстве стран Европы. Кантоны и общины также своей властью устанавливают ставку налога на ведение предпринимательской деятельности (корпоративное налогообложение). Поэтому здесь тоже существуют серьезные кантональные диспропорции, не говоря уже о так называемой «налоговой конкуренции кантонов».

На референдуме в мае 2019 года народ Швейцарии одобрил реформу корпоративного налогообложения, фактически даже не столько отменив налоговые привилегии для иностранных компаний, желающих работать в Швейцарии и платить тут налоги, сколько распространив их на все компании вообще, и швейцарские, и иностранные.

«Ухудшение финансового положения ряда кантонов может стать не только угрозой их развитию, но и ударом по хрупкому равновесию, которое с огромным трудом было создано в стране и которое позволяет Швейцарии оставаться гармоничным и действенным единым целым», — указывает А. Штёкли. С его точки зрения, тем не менее, такая реформа порядка и условий функционирования NFA стала «коренной корректировкой» и еще одним шагом в процессе объективного развития и совершенствования системы, в своей нынешней форме заработавшей в 2008 году. Но что самое главное: новая её версия имеет все шансы пройти по лезвию ножа и, с одной стороны, не допустить уж слишком серьезных налоговых конфликтов между кантонами, с другой — не задушить окончательно в целом полезную и здоровую налоговую конкуренцию между ними.