Чего ожидать от возвращения США в Совет по правам человека ООН?

Совет ООН по правам человека проводит свою 49-ю сессию в Женеве с 28 февраля по 1 апреля 2022 года. Keystone / Salvatore Di Nolfi

После своего шестилетнего отсутствия Соединенные Штаты вновь стали членом Совета ООН по правам человека. Будет ли их возвращение действительно иметь какое-то реальное значение, а не просто символическое? 

Перевод с английского и адаптация: Игорь Петров. 

В феврале 2022 года США возвращаются в состав Совета ООН по правам человека (СПЧ) в качестве полноправного участника. Напомним, что Вашингтон покинул этот базирующийся в Женеве межправительственный форум в 2018 году по указанию администрации президента Дональда Трампа. Причиной ухода была названа «хроническая предвзятость Совета в отношении Израиля» и «сомнительный послужной список некоторых стран именно с точки зрения прав человека и их соблюдения». 

Теперь США вернулись. Сначала в прошлом 2021 году они вновь получили статус наблюдателя, затем их представителя избрали на трехлетний срок в качестве постоянного члена Совета начиная с 2022 года. «Правительство США обладает огромным дипломатическим влиянием, которое может иметь решающее значение. Если оно использует свою армию дипломатов для поддержки резолюций Совета, то это могло бы очень помочь с их принятием», — говорит Кеннет Рот (Kenneth Roth), исполнительный директор НКО Human Rights Watch (HRW). 

Но все в итоге будет зависеть от реальной приверженности администрации президента США Джо Байдена идеалам защиты и продвижения прав человека. Фил Линч (Phil Lynch), директор НПО Международная служба по правам человека (International Service for Human Rights, ISHR), надеется, что США воздержатся от взгляда на правочеловеческие проблемы исключительно через призму политики или идеологии. «Мы надеемся и ожидаем, что США будут рассматривать эти вопросы, применяя объективные критерии, такие как серьезность и тяжесть проблем», — говорит он. 

Президент Дж. Байден неоднократно говорил, что права человека будут теперь находиться в самом центре внешней политики США. В качестве наблюдателя при СПЧ США могли принимать участие в его заседаниях, но права голосовать у них не было. Таким образом, полноправное членство в Совете станет проверкой того, насколько серьезно американские партнеры намерены следовать в духе заявленных ими обязательств.

Давление на союзников

«Интереснее всего будет посмотреть, что предпримет администрация Дж. Байдена, когда нарушать права человека начнут её друзья и союзники», — говорит Кеннет Рот. По его словам, особенно показательным будет то, как США решат действовать в ситуации с правами человека, например, в Йемене или Египте. С 2014 года гражданская война в Йемене между повстанческими силами, поддерживаемыми Ираном, и правительственными силами, поддерживаемыми Саудовской Аравией, привела, по мнению экспертов по правам человека, к серьезным нарушениям прав человека, среди которых есть как военные преступления, так и преступления против человечности. 

В 2017 году СПЧ принял резолюцию о создании группы экспертов для расследования нарушений международного права всеми сторонами этого конфликта. Но в 2021 году Совет проголосовал против продления мандата этой группы. К. Рот говорит, что свою роль тут сыграла Саудовская Аравия, которая использовала «комбинацию угроз и соблазнов, с тем чтобы закулисно торпедировать режим контроля, который СПЧ установил над Йеменом». Этот шаг, по мнению К. Рота, отрицательным прецедентом с точки зрения общего доверия к Совету. Не менее разрушительны были последствия этого решения и в самом конфликтном регионе, где сразу резко возросло число жертв среди гражданского населения. «Пойдут ли США на возобновление сравнительно жесткого контроля над Йеменом, даже несмотря на противодействие Саудовской Аравии — союзника США? Это будет для США первым экзаменом». Таково мнение К. Рота. Но и в самом деле, есть все признаки того, что США могут начать оказывать давление даже на некоторых своих союзников. 

Так, в январе 2022 года администрация Байдена уже отказалась предоставлять военную помощь Египту на сумму около 130 млн долларов именно из-за проблем, существующих в этой стране с правами человека, притом что на той же неделе она одобрила общие сделки на поставки военного оборудования и товаров двойного назначения на сумму в 2,5 млрд долларов. «Это был шаг в правильном направлении, хотя и скромный шаг», — говорит К. Рот. Египет под руководством президента Абдель Фаттаха эль-Сиси давно уже подвергается критике со стороны правозащитных организаций за подавление инакомыслия. СПЧ никогда еще не принимал критических резолюций по Египту. 

Вакуум… и Китай

В сообщении относительно решения США возобновить участие в работе СПЧ госсекретарь Энтони Блинкен указал, что выход Вашингтона из Совета в 2018 году «не способствовал значимым изменениям, а, наоборот, создал вакуум в плане лидерства США, каковой страны с авторитарными повестками дня по полной использовали в своих интересах». Фил Линч говорит, что в этой оценке есть своя доля правды. «Китай использовал отсутствие США как возможность для себя утроить усилия по переписыванию стандартов международного права в части соблюдения прав человека, используя международную систему правовых основ прав человека для достижения целей, закрепленных в идеологии китайской коммунистической партии».

Одной из таких попыток стала принятая в 2020 году и курируемая Китаем резолюция СПЧ по продвижению «взаимовыгодного сотрудничества» в области прав человека. Первоначальную редакцию резолюции по этой теме Пекин выдвинул еще в 2018 году, тогда же она и была принята. Правозащитные организации критикуют это решение, которое, по их мнению, переориентирует работу Совета на туманные и нечетко сформулированные понятия диалога и сотрудничества в ущерб прямой подотчетности и ответственности стран на нарушения прав человека. По их словам, результат голосования в 2020 году — 23 «за» резолюцию, 16 «против» и 8 воздержавшихся — доказывает, что сам по себе этот документ был запущен именно с целью расколоть международное сообщество. Но зато теперь члены Совета куда лучше осведомлены о стратегии Китая и его подлинных целях. 

Для сравнения, первоначальная резолюция 2018 года была принята со счетом 28 к 1, причем против голосовали только США, а 17 стран, многие из них — западноевропейские — при голосовании воздержались. В 2020 году страны Евросоюза также голосовали против этой резолюции, но теперь уже в ее пользу выступили многие африканские государства. Правозащитные группы утверждают, что произошло это потому, что Китай в рамках своей инициативы «Новый шелковый путь» уже вложил огромные деньги в экономику этих стран, ожидая, что те в ответ поддержат Пекин в обеспечении им своих интересов. И тут Китай, как видно, не ошибся. Правда, как говорит К. Рот, пределы влияния есть и у Китая. Он предлагает вспомнить о том, как провалилась инициированная Китаем «антиколониальная резолюция» СПЧ от 2021 года, притом что две британские поправки, в том числе поправка, осуждающая «насильственную ассимиляцию национальных меньшинств» (в равной степени она может применяться и в отношении политики Китая по отношению к собственному населению, например к уйгурам) были все-таки приняты, пусть и с очень небольшим преимуществом голосов сторонников этой поправки. 

Ожидается, что Мишель Бачелет, Верховный комиссар по правам человека, скоро уже выпустит давно всеми ожидающийся отчет о предполагаемых нарушениях прав человека в китайском автономном регионе Синьцзян. В декабре прошлого 2021 года Управление ООН по правам человека (УВКПЧ) объявило, что отчет будет опубликован «в течение нескольких недель», но с тех пор дата публикации уже несколько раз переносилась. НКО Human Rights Watch призвала к тому, чтобы доклад был опубликован хотя бы к началу 49-й сессии СПЧ в Женеве. «Как только доклад, наконец, выйдет, в Совете по правам человека будут предприняты новые усилия по рассмотрению ситуации в Синьцзяне. […] Вопрос теперь в том, приложит ли сама администрация Дж. Байдена все возможные и необходимые усилия для того, чтобы заручиться поддержкой своих партнеров, особенно находящихся за пределами Запада, и обеспечить принятие самой первой в истории резолюции по Синьцзяну», — говорит К. Рот. 

Ранее члены СПЧ никогда еще не выдвигали проектов резолюций, касающихся предполагаемых нарушений прав человека в Китае. Напомним, что правозащитные организации и группы обвиняют Китай в репрессиях в отношении уйгуров и других национальных меньшинств, включая пытки и принудительный труд. Китай отвергает все эти обвинения. Фил Линч говорит, что государства (включая, конечно, США), желающие противостоять растущему влиянию Китая, сами должны будут принять принципиальный, объективный, неизбирательный подход к правам человека. «Я думаю, что любые усилия по противодействию китайскому нарративу и стратегии, мотивированные в первую очередь политическими или идеологическими соображениями, а не собственно правами человека, скорее всего, потерпят неудачу».

«Непропорциональное внимание к Израилю»

В прошлом 2021 году на заседании Совета по правам человека Энтони Блинкен призвал к реформам, аналогичным тем, что пыталась в свое время провести и администрация Трампа. Они включают в себя, например, отмену пункта 7 повестки дня СПЧ о ситуации с правами человека в Палестине и на других оккупированных арабских территориях. Пункт 7 повестки дня обязывает Совет обсуждать нарушения прав, связанные с израильско-палестинским конфликтом, на каждой из своих сессий. Ни одна другая страна не имеет в отношении себя такого инструмента давления. К. Рот сомневается, что именно эта реформа и является самым правильным подходом США к своей работе в Совете на новом этапе. 

«Сейчас это выглядит так, как будто бы они защищают Израиль. Но если США считают, что таких резолюций накопилось уже слишком много, то они могли бы представить проект одной сильной и консолидированной резолюции». При этом правозащитные группы вполне согласны с другим предложением США, а именно с тем, в котором речь идет о совершенствовании механизмов странового формирования Совета. Сегодня 47 членов Совета избираются большинством голосов 193 государствами-членами ООН на Генеральной Ассамблее. Места в Совете на пропорциональной основе распределяются между основными географическими регионами мира. 

Предполагается, что вообще-то ключевыми факторами для избрания тех или иных стран в СПЧ должны быть их вклад в продвижение прав человека во всем мире и выполнение взятых на себя обязательств по поддержанию высоких правочеловеческих стандартов. Однако сейчас региональные группы выдвигают на голосование так называемые «закрытые пакетные списки» (например, это могут быть три кандидата на три вакантных места от региона, голосование по которым проходит в едином пакете), что позволяет проходить в Совет и странам с весьма сомнительной репутацией в области прав человека. «США сейчас находятся не в лучшем положении, чтобы настаивать на этой реформе, потому что сами они только что были избраны в Совет именно за счет такого пакетного списка. […] Прекратить эту практику можно только на основе общего соглашения между всеми основными регионами мира. Без решения этой фундаментальной проблемы, скорее всего, реформу провести не удастся», — говорит К. Рот.

Великодержавная политика

«С возвращением США мы теперь имеем ситуацию, когда членами Совета по правам человека являются и все страны, входящие на постоянной основе в СБ ООН. И это, конечно, показывает, какое значение великие державы придают Совету», — говорит Феликс Кирхмайер (Felix Kirchmeier), исполнительный директор НКО Женевская платформа по правам человека (Geneva Human Rights Platform GHRP). Входят в Совет Безопасности ООН Китай, Франция, Россия, Великобритания и США. Каждая из этих стран обладает правом вето, что ограждает их и их союзников от, например, санкций и возбуждения в их отношении дел в Международном уголовном суде (МУС).

Ни один из членов Совета ООН по правам человека права вето не имеет, но при этом резолюции СПЧ не являются и обязательными и должны выполняться самими странами на добровольной основе. В прошлом самые актуальные дебаты — например, в контексте сирийского конфликта — могли быть переданы от зашедшего в тупик Совета Безопасности к СПЧ. Феликс Кирхмайер говорит, что теперь, учитывая текущий геополитический контекст (имеется в виду агрессия России против Украины), «мы можем быть вполне уверены, что СПЧ снова станет площадкой для дебатов, заблокированных в Совете Безопасности. А это может задвинуть дискуссии по правам человека на второй, а то и третий план».

И в самом деле, Украина уже потребовала срочных дебатов в СПЧ по ситуации с правами человека в стране после агрессии России. Фил Линч настаивает на том, что если СПЧ хочет надлежащим образом выполнять свой мандат, геополитические соображения должны быть отложены в сторону. «Задача будет заключаться в том, чтобы избежать политических игрищ, ведущих к политизации, поляризации и, в конечном счете, делегитимизации Совета. Это и есть сейчас ключевая задача, и я думаю, что именно на этой основе будет потом оцениваться то, насколько успешным было возвращения США в эту структуру».