Справедлив ли порядок избрания швейцарского парламента?

© Keystone / Gaetan Bally

Насколько справедлив порядок избрания швейцарского парламент? Кстати: а как вообще проходят выборы депутатов?

Накануне очередных парламентских выборов в Швейцарии, назначенных на октябрь 2019 года, в стране вновь ставится вопрос о том, насколько справедлив порядок избрания швейцарского парламента и прежде всего ─ его большой палаты, Национального совета? Некоторые эксперты говорят, что существующее законодательство особенно выгодно для больших партий, «задвигая» на второй план партии малые, которые и хотели бы стать большими, однако… см. пункт первый! Но для начала: а как вообще проходят выборы федеральных депутатов?

Швейцария — страна маленькая и скромная. Обладая практически идеальной демократией, она очень боится показаться высокомерной и назидательной в отношениях со своими иностранными партнерами. Если британская, американская и даже индийская демократии смело хвастаются своими достижениями, то демократия швейцарская, объективно куда более совершенная и эффективная, предпочитает вести себя ровным счетом наоборот. Ну что вы, говорят швейцарцы, да нет у нас никакой демократии! Вы откуда? Из какой страны? Так у нас все гораздо хуже, чем у вас, наши парламентские выборы — это всего лишь «красочное кастинг-шоу».

Избрать новый состав парламента Швейцарии — это не так просто, как кажется. Keystone

Кроме того, здесь искренно считают, что демократия в Конфедерации — это такая сложная вещь, что иностранцам ее все равно не объяснить. Да и зачем вам! Лучше давайте про горы и шоколад поговорим, мол, заграница вполне обойдется расхожими клише про страну, в которой, конечно же, никогда ничего не происходит! Поэтому возникает парадокс: парламентские выборы в Швейцарии, в стране, находящейся в центре Европы, в стране-лидере по степени глобализации экономики, в государстве, играющем роль мирового финансового и банковского центра, в стране, которую называют «великой дипломатической державой», проходят, как правило, никем не замеченные, а имена ведущих швейцарских политиков никому за ее пределами ничего не говорят! Попытаемся немного изменить эту ситуацию, а заодно и объяснить, почему так происходит.

Перемены понемногу — но каждый день

Все дело в том, что инструменты традиционной репрезентативной демократии существуют в Швейцарии параллельно с инструментами прямой демократии. Парламентские выборы не принесли особых изменений? Но только потому, что изменения в Швейцарии происходят не один раз в четыре года, а буквально каждый день, чему способствуют референдумы, регулярно проводимые на всех уровнях — федеральном, кантональном и общинном/муниципальном.

Кантон равен полукантону, большая палата равна малой

Выборы в парламент должны проходить одновременно по всей стране (включая избирательные участки за рубежом) и в равных условиях. В большую палату на основе пропорционального принципа избираются 200 депутатов. Избирательными округами являются кантоны (субъекты федерации). Чем больше кантон и его население, тем больше у такого кантона депутатов в Национальном совете.

Один депутат в большой палате представляет в среднем 38,5 тыс. граждан страны. Шесть кантонов, численность населения которых меньше этой цифры, все равно получают по одному месту. Избиратели заново определят и состав малой палаты парламента, Совета кантонов, состоящей из 46 депутатов. Здесь величина кантонов роли не играет: каждый кантон представлен двумя депутатами, соответственно, каждый полукантон — одним.

Исключение только одно — полукантон Аппенцелль-Внутренний. Здесь депутат в Совете кантонов традиционно определяется в последнее воскресенье апреля на всеобщем собрании избирателей (Landsgemeinde). Разницы между кантоном и полукантоном нет. Понятие «полукантон» просто напоминает, что когда-то давно в истории этот субъект федерации был частью некоего более крупного политического образования.

Порядок проведения выборов в Совет кантонов определяется кантональным правом. Теоретически выборы в малую палату могут проводиться автономно от выборов в большую. Однако по сложившейся практике и ради экономии выборы в Совет кантонов и Национальный совет проводятся одновременно.

Так что изменения в стране происходят, и еще какие, взять вот только референдум по налогово-пенсионной реформе и по реформе оружейного законодательства! Речь идет ведь ни много ни мало о том, останется ли Швейцария в Шенгене и будет ли она и дальше привлекательна для иностранных инвесторов! Просто здесь изменения не концентрируются на одном дне парламентских выборов, а равномерно распределены по всей четырехлетней швейцарской легислатуре, и, чтобы быть в курсе, нужно внимательно и регулярно следить за тем, что тут происходит, например, читая наши ежедневные (включая выходные дни) новости и нашу аналитику.

То есть следует понять одно: выборы нового федерального парламента в Конфедерации, в отличие от других стран, представляют собой некий редкий праздник демократии, а просто торжественное подведение итогов, моментальный снимок актуальной политической ситуации, а также, что немаловажно, акт обновления кадрового состава законодательной и исполнительной власти федерального уровня.

«Панашировать» и «аккумулировать» — эти термины не имеют ничего общего с кухней

Начиная с 1919 г. выборы в Национальный совет проводятся на основе пропорционального принципаВнешняя ссылка. Это означает, что находящиеся в распоряжении кантона депутатские кресла (это число рассчитывается в соответствии с численностью населения кантона) распределяются между партиями пропорционально результатам, полученным ими в ходе выборов. В шести кантонах, имеющих только по одному месту в большой палате, речь идет, поэтому, фактически о мажоритарных выборах. А вот выборы в Совет кантонов практически во всех субъектах федерации проходят по мажоритарному принципуВнешняя ссылка — избраны те, кто получает численное большинство голосов! Исключение составляют кантоны Невшатель и Юра: тут представителей в «малую палату» выбирают на основе пропорциональной системы.

Как же проходит само голосование? Возьмем, к примеру, теоретического гражданина некоего гипотетического кантона. Предположим, что этому субъекту федерации полагаются, исходя из численности его населения, 18 мест в большой палате парламента. Гражданин свой выбор сделал в пользу партии Икс. В информационном пакете, полученном им перед выборами, имеются заранее отпечатанные списки кандидатов от всех партий, участвующих в выборах в данном кантоне. Каждый список содержит в нашем теоретическом случае максимум 18 имен кандидатов в депутаты. Кто стоит в списке первым и кто вторым — это определяют внутрипартийные праймериз.

Самый простой шаг, который может сделать наш гипотетический гражданин, — это взять список от своей партии Икс и без изменений опустить в урну (или заранее отослать в кантональную избирательную комиссию по почте). Таким образом, партия Икс получит 18 голосов, и каждый находящийся в списке кандидат, соответственно, по одному голосу. Однако избиратель имеет право и менять списочный состав кандидатов. Если ему нравится партия, но не нравится кандидат от нее, он имеет право вычеркнуть этого кандидата из списка. Тогда один голос потеряет этот кандидат — но не партия. Другой вариант — так называемое «аккумулирование» кандидатов. Избиратель может еще раз от руки внести имя предпочитаемого им кандидата в предвыборный список партии. Тем самым партия получает все те же 18 голосов, но «аккумулированный» кандидат получит уже не один, а два голоса.

Еще один вариант — избиратель имеет право составить смешанный список кандидатов от разных партий. В Швейцарии этот подход называется «panaschieren» (дословно — «раскрашивать разными цветами»). В ходе этого процесса избиратель может вычеркнуть из списка своей партии Икс одного из кандидатов и вписать на его место кандидата из другой партии, например, партии Игрек. В этом случае голос получает этот «посторонний» кандидат и его партия, а партия Икс получает только 17 голосов. Наконец, избиратель имеет право вообще взять чистый лист бумаги и составить свой собственный список, заполнив его своими личными кандидатами от разных партий. Таких кандидатов в нашем случае может быть, как мы помним, не более 18-ти.

За каждое имя в этом списке соответствующая партия получает по одному голосу. Позиции в этом списке могут оставаться и пустыми, если избирателю на ум пришло гораздо меньше кандидатов, чем 18. В этом случае «пустые», не отданные конкретным кандидатам, голоса идут в пользу партии, названием которой избиратель озаглавил свой личный список. Если избиратель этого не сделал, то эти голоса пропадают.

Как считать голоса?

Результаты считают в два этапа. В рамках первого этапа подсчитывается общее число голосов, отданных партиям на выборах в Национальный совет. В рамках пропорциональной системы, таким образом, определяется число депутатских мест, причитающихся каждой партии. В рамках второго этапа подсчитываются голоса, поданные за конкретных кандидатов. Те из них, что в рамках данной партии получили большинство голосов, делят между собой причитающиеся партии в данном кантоне (он же избирательный округ) парламентские кресла. 

Что касается выборов в Совет кантонов, проводящихся на основе мажоритарного принципа, то тут возможен второй тур, в случае если ни один из кандидатов в том или ином кантоне не сумел набрать абсолютного большинства голосов. Но вернемся к изначальному вопросу: насколько справедлив порядок избрания швейцарского парламента и прежде всего ─ его большой палаты, Национального совета?

Некоторые эксперты говорят, что существующее законодательство особенно выгодно для больших партий, «задвигая» на второй план партии малые, которые и хотели бы стать большими, но… см. пункт первый! Один из этих экспертов, с которым поговорило недавно швейцарское общественное (негосударственное) немецкоязычное радио SRFВнешняя ссылка, ─ Клаудио Кустер (Claudio Kuster), беспартийный общественный деятель из кантона Шаффхаузен и личный референт Томаса Миндера (Thomas Minder), известного политика, который также не принадлежит официально ни к одной из партий страны, но по стратегическим соображениям входит в федеральную парламентскую фракцию консервативной Швейцарской народной партии (SVP).

Клаудио Кустер несколько семестров изучал математику в ВТШ Цюриха (ETH), он обожает поверять «гармонию» политики «алгеброй» цифр. С его точки зрения, «избирательная система в Швейцарии, в основе которой лежит принцип „один человек — один голос“, не является более справедливой». В качестве примера он приводит свой родной кантон Шаффхаузен. «От этого кантона в Берн по итогам выборов отправляются два депутата Национального совета. Но тот, кто у нас не голосует либо за «народников» (SVP), либо за социалистов (SP), фактически выбрасывает свой бюллетень в мусор, так как другим партиям от его голоса ни холодно, ни жарко», — с возмущением говорит К. Кустер.

«Двойной Пукельсхайм» — это не коктейль!

И в самом деле, чисто математически в Шаффхаузене любой партии, если только она хочет побороться за депутатское кресло в Берне, надо обеспечить себе для начала по меньшей мере одну треть голосов избирателей. Самый северный кантон Швейцарии в этом смысле не исключение: из 26 кантонов нечто подобное действует в 20, где для хотя бы одного места в федеральном парламенте партия должна иметь в своем активе от 10% и более. Кстати, почему именно 10%? А таково было решение, принято в своё время швейцарским Федеральным судом в Лозанне, правда, речь шла в этом решении (точнее, даже в целом ряде решений) о выборах кантонального уровня, то есть на уровне субъекта федерации, но так уж сложилось!

Чтобы решить проблему «потерянных голосов», уже семь кантонов Швейцарии применяют систему, разработанную немецким математиком из Аугсбурга Фридрихом Пукельсхаймом (Friedrich Pukelsheim), профессионально занимающимся анализом пропорциональных систем политического представительства. Предлагаемый им «двойной пропорциональный избирательный принцип» в пересчете на выборы депутатов швейцарского Национального совета, выглядел бы следующим образом! 

На первом этапе выясняется, сколько мест какая партия в целом имеет в большой палате парламента, причем выяснялось бы это с учетом всех голосов без всяких процентных ограничений. На втором этапе полученные партией мандаты распределялись бы по избирательным округам, которые в случае со Швейцарией совпадают с кантонами. «Тем самым места в парламенте распределялись бы пропорционально по партиям и по кантонам (избирательным округам) одновременно, то есть мы бы имели в нашем распоряжении принцип двойной пропорции», — указывает ученый.

По расчетам Клаудио Кустера, применение такого метода оказало бы заметное влияние на формирование депутатского корпуса: до «20 мандатов могли бы поменять своих хозяев, а проигравшими оказались бы прежде всего «народники» (SVP) и социалисты (SP). В выигрыше были бы малые и маргинальные партии («Зелёные» и «Зелёные Либералы»), даже Партия Пиратов смогла бы на прошлых выборах получить места в Национальном совете, если бы он был сформирован в соответствии с предложением немецкого профессора». Против такой системы выступают партии, которые уже сейчас представлены в правительстве Швейцарии, а также эксперты, которые указывают на связанные с ней «слишком сложные расчеты».

«Может быть лет через 20»

А как насчет народной законодательной инициативы? В свое время именно таким образом в Швейцарии порядок формирования большой палаты парламента был перестроен с мажоритарного на пропорциональный принцип. Но и сам Клаудио Кустер пока настроен скептически. «Следует посмотреть, насколько популярным „двойной пропорциональный избирательный принцип“ Пукельсхайма станет в кантонах. Если число субъектов федерации, применяющих его, будет расти, то тогда увеличатся и его шансы на федеральном уровне. Но если это и произойдет, то только лет через 10-20. И только тогда будет смысл вернуться к идее соответствующей законодательной инициативы», — резюмирует он.

И в заключение, наверное, самый главный вывод: в Швейцарии, стране прямой демократии, для избирателей в итоге важен даже не результат, полученный партией на парламентских выборах, проходящих только раз в четыре года! Куда важнее для него то, как эта партия работает каждый день в промежутке между выборами на всех уровнях системы федерализма: на муниципальном уровне, кантональном, ну и на федеральном тоже. Благодаря инструментам прямой демократии (референдум, законодательная инициатива) победа на парламентских выборах в Швейцарии не есть карт-бланш на полный произвол в течение следующих четырех лет. 

Уже на следующий день после выборов партии обязаны начать предлагать народу решения совершенно конкретных проблем, выходя на избирателя с законопроектами и инициативами. Эти инициативы потом выносятся на референдум, и вчерашний победитель может по данному конкретному вопросу потерпеть заметное поражение. Та же Швейцарская народная партия (SVP), регулярный победитель всех последних парламентских выборов, в такой ситуации оказывается регулярно.