Швейцария и ее особый взгляд на европейские права человека

Сирийские беженцы на Главном вокзале Милана. Теперь Швейцария снова имеет право выдворять семьи беженцев в Италию. Эта практика была до недавнего времени блокирована решением Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Keystone

Швейцария отмечает важную дату: 40 лет назад страна ратифицировала европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод — базовый документ, на котором строится работа Совета Европы. Тем самым Конфедерация взяла на себя обязанность разделять и соблюдать современное понимание прав человека и гражданина. Прошло сорок лет — каковы итоги?

«Конвенция о защите прав человека и основных свобод», более известная под своим неофициальным наименованием «Европейская конвенция по правам человека» («ЕКПЧВнешняя ссылка»), была подписана в 1950 году и вступила в силу 3 сентября 1953 года. Этот документ устанавливает неотъемлемые права и свободы человека и гражданина и обязывает государства, подписавшие его, гарантировать эти права каждому.

Главное отличие «ЕКПЧ» от иных международных договоров в области прав человека состоит в наличии реально действующего механизма защиты декларируемых прав. Речь идет о Европейском суде по правам человека (ЕСПЧВнешняя ссылка), который рассматривает индивидуальные жалобы на нарушения «ЕКПЧ». Швейцария ратифицировала Конвенцию 28 ноября 1974 года. Возникает вопрос — почему это произошло относительно поздно?

Поздняя модернизация

Ответов на этот вопрос дается много, и все они разные. Самый распространенный вариант толкования указывает на наличие в стране прямой демократии, глубоко укорененной в кантонах и общинах, в этих биотопах, традиционно осуществлявших, например, социальное попечение (или как тогда говорили «призрение») над теми, по тем или иным причинам не мог сам себе заработать на пропитание. И именно поэтому, в частности, в Швейцарии так поздно начали развиваться элементы современного социального государства.

По этой же причине женщины в Швейцарии так поздно получили право политического голоса. Считалось, что им достаточно «поговорить» со своими мужьями, которые, идя на голосование, учтут и мнение своих «вторых половин». И точно такая же логика таится, видимо, и в долгом нежелании Швейцарии присоединяться к современным методам и форматам защиты прав человека. Считалось, что прямая демократия исконного швейцарского образца в достаточной степени защищает эти права.

Однако медленно, но верно, эпоха «политического модерна» все-таки пробила себе дорогу в Швейцарию. Символом успешной политической модернизации страны стали не только государственная пенсионная система «AHV» (введена в 1948 году) и право женщин избирать и быть избранными (с 1971 года), но и ратификация «ЕКПЧ» сорок лет назад. Впрочем, сам факт ратификации еще не означал, что Швейцария готова немедленно согласиться с современными формами реализации прав, прописанных в Конвенции.

ЕСПЧ в цифрах

В период с 1959 г. по декабрь 2013 г. в Страсбурге было зарегистрировано 644 357 жалоб. Решения были вынесены по 4% всех жалоб (22 764). 

Большинство жалоб поступало из России (16,8%), Италии (14,4%), Украины (13,3%), Сербии (11,3%) и Турции (11%). Половина вынесенных решений приходится на пять государств: Турцию (2 994), Италию (2 268), Россию (1 475),Польшу (1 042) и Румынию (1 026).

В период с 1974 г. по декабрь 2013 г. в Страсбург поступило 5 940 жалоб, так или иначе касавшихся Швейцарии, причем половина из них была подана в период после 2002 года. 5 516 жалоб (93%) были признаны недопустимыми. В 2013 году было зарегистрировано 445 жалоб или 0,55 на 10 тыс. жителей, причем средний показатель здесь для всех государств-участников – 0,80 на 10 тыс. жителей.

В период с 1974 г. по конец декабря 2013 г. были вынесены окончательные приговоры по 125-ти делам, касавшимся Швейцарии. Обвинительные приговоры в адрес Швейцарии составили менее 1,6% от всех этих жалоб. В среднем каждое разбирательство длилось от 4 до 5 лет. 

Особенно сложно складывались ее отношения с Европейским судом по правам человека. Вся глубина проблемы станет еще более понятной, если вспомнить, что в Конфедерации, начиная с 13-го века, с большим подозрением относились к «чужим судьям», то есть к любым попыткам внешних сил оказывать влияние на внутреннюю политику страны, вне зависимости от степени формальной легитимности таких попыток.

Сложный юбилей

Этим и многим другим проблемным узлам был посвящен специальный 74-страничный докладВнешняя ссылка швейцарского правительства, выпущенный по случаю сорокалетнего юбилея ратификации Швейцарией «ЕКПЧ». С точки зрения Федерального совета, отраженной в докладе, Европейская Конвенция по правам человека «является в настоящее время центральным элементом всего комплекса европейских социально-политических ценностей».

«Присоединение к Конвенции способствовало созданию и укреплению правового государства в Швейцарии, а сама Конвенция оказала на швейцарскую правоприменительную практику не меньшее влияние, чем нынешняя федеральная Конституция», — говорится в докладе. И хотя «не все решения страсбургского суда (ЕСПЧ — прим. ред.) одинаково убедительны», Федеральный совет считает, что критический «внешний взгляд», на казалось бы, исконные швейцарские дела был и останется на будущее важной «корректурой».

Опасное решение

На тезис о «внешнем взгляде» стоит обратить особое внимание. Он является индикатором того очевидного факта, что в отношениях Швейцарии и ЕСПЧ до сих пор присутствует определенная напряженность. «Чужих судей» в Швейцарии все еще «не любят». Европейский суд по правам человека и его некоторые решения в части, касающейся швейцарской практики предоставления, или скорее, наверное, непредоставления, политического или иного убежища, постоянно оказываются в Конфедерации объектами жесткой критики.

Новую фазу «турбулентности» в этой непростой сфере вызвало решение ЕСПЧ, вынесенное в начале ноября 2014 года. В этом решении от Швейцарии требуется, в частности, не высылать назад в Италию особенно социально уязвимых беженцев, не получив предварительно от итальянских властей гарантий гуманного обращения со стариками и детьми, учитывающего их специфические потребности.

Это решение вызвало особенное возмущение у правоконсервативной Швейцарской народной партии (SVP). Играя роль лидера всех тех, кто в стране недоволен необходимостью выполнять обязательства, проистекающие из международных соглашений, эта партия намерена ни больше и ни меньше как вычеркнуть из Основного закона Швейцарии тезис о превалировании международного права над национальным.

С этой целью партия намерена вынести на один из будущих национальных референдумов законопроект под прямо противоположным названием: «О превалировании национального права над международным» («Landesrecht vor VölkerrechtВнешняя ссылка»). А кое-кто пошел еще дальше. На следующий день после обнародования доклада к 40-летию присоединения Швейцарии к Конвенции газета «Нойе Цюрхер Цайтунг» («NZZ») сообщила, что министр обороны страны Ули Маурер, представляющий в Федеральном совете, правительстве страны, как раз Швейцарскую народную партию, считает возможным даже выход Швейцарии из «ЕКПЧ».

В связи с этим Вальтер Кэлин (Walter KälinВнешняя ссылка), известный швейцарский специалист в области международного права и директор «Швейцарского Центра по вопросам прав человека» («Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte — SKMRВнешняя ссылка), заявил, что это «серьезная и опасная тенденция», и что тем самым Швейцария встает в один ряд с такими странами, как Великобритания и Россия, где тоже сейчас рассматривается идея выхода из «ЕКПЧ».

«Если бы Швейцария и Великобритания вышли из Конвенции, это не означало бы, конечно, что в этих двух странах было бы покончено с правами человека, потому что в обеих странах и так имеется развитая правозащитная культура. Однако это послужило бы оправданием для тех стран, которые захотят выйти из Конвенции, не имея подобной культуры. И это был бы колоссальный шаг назад», — убежден В. Кэлин.

Малочисленные случаи

Если верить критикам, то складывается впечатление, будто Швейцария переживает в Страсбурге не лучшие времена, став объектом едва ли не «международно-правового моббинга». Однако реальная статистика показывает несколько иную картину. Начиная с 1974-го года всего было зарегистрировано около 6 тыс. исков и жалоб, связанных со Швейцарией, причем, по состоянию на конец 2013-го года, только 3% из них были допущены к производству, и лишь в 1,6% случаев от общего количества жалоб было установлено реальное нарушение положений «ЕКПЧ».

Основным мотивом отклонения жалоб судом была, как правило, недостаточная правовая обоснованность этих исков, а также наличие по данному делу решения, уже вынесенного каким-либо швейцарским судом. Конечно, в Швейцарии решения страсбургского суда, скажем так, не всегда встречают с распростертыми объятиями, равно как, впрочем, в подавляющем большинстве стран-участников Конвенции. Однако некоторые постановления «ЕСПЧ» в исторической перспективе оказались весьма важными, став импульсом к давно назревшей модернизации швейцарской судебной системы.

Таково, например, было дело Марлен БелилосВнешняя ссылка против Швейцарии. 29 мая 1981 г. полицейская Комиссия при муниципалитете Лозанны наложила на нее штраф в размере 200 франков за участие в несанкционированной демонстрации, против чего она возражала, дойдя в итоге до суда в Страсбурге и получив полное оправдание. Суд решил, что в данном случае имело место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции, речь в которой идет о праве «на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом».

Не менее важным было и дело Ютты ГуберВнешняя ссылка, швейцарской гражданки, проходившей в августе 1983 года в качестве свидетеля по делу о преступной группе «Ангелы ада», занимавшейся вербовкой женщин для занятия проституцией на территории Германии. Швейцарское правосудие признало ее виновной в даче ложных показаний и приговорило к штрафу в 4 тыс. швейцарских франков. Дойдя до Страсбурга, госпожа Губер добилась признания судом факта нарушения в ее отношении статьи 5 п. 3 Конвенции, в которых трактуется право на свободу и личную неприкосновенность.

Конвенция и суд

«Конвенция о защите прав человека и основных свобод», также известная под неофициальным названием «Европейская конвенция по правам человека», является одним из основных документов Совета Европы.

Этот международный договор был подписан в 1950 году и вступил в силу 3 сентября 1953 года. Конвенция устанавливает неотъемлемые права и свободы для каждого и обязывает государства гарантировать эти права каждому человеку, который находится под их юрисдикцией.

Главное отличие Конвенции от иных международных договоров в области прав человека — существование реально действующего механизма защиты декларируемых прав — Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), рассматривающего индивидуальные жалобы на нарушения конвенции.

Любой гражданин или житель страны Совета Европы, считающий, что его права и свободы, закрепленные какой-либо статьёй Конвенции, были нарушены, имеет возможность обращения в Европейский суд по правам человека, если соответствующая статья была его страной ратифицирована.

Членами Конвенции являются все страны Совета Европы. Новые государства-члены обязаны подписать её при вступлении в Совет Европы и ратифицировать в течение одного года.

Протоколы № 2, 3, 5, 8, 9, 10, 11, 14бис (утратил силу после вступления в силу протокола № 14) и № 14 посвящены изменениям в порядке деятельности Суда, равно как и не вступивший пока в силу, по состоянию на 2013 год, протокол № 15.

«Во всех этих делах речь шла о принципиальных решениях, которые в итоге помогли усовершенствовать швейцарское правосудие», — убежден В. Кэлин.

Чужие судьи

Бывший федеральный судья Мартин Шубарт (Martin Schubarth) считает, что Конвенция оказала положительное влияние на правоприменительную практику в Швейцарии, приведя, в конечном итоге, к введению избирательного права для женщин. С другой стороны, он подчеркивает, что Европейский суд по правам человека иногда слишком уж назойливо вмешивается в национальное законодательство. «Совершенно неприемлема ситуация, когда небольшая коллегия судей, которая, как правило, не имеет компетенции швейцарского законодателя, начинает действовать вместо него, не обладая при этом никакой демократической легитимацией», — заявил недавно судья Шубарт швейцарской газете «Blick».

Лидер антиевропейских сил Швейцарии, видный политик и миллионер Кристоф Блохер придерживается именно такого мнения. «С каких это пор мы вдруг начали ставить под сомнение способность наших федеральных судей принимать решения по вопросам прав человека, не говоря уже о том, все основные принципы и идеи, содержащиеся в „ЕКПЧ“, швейцарцы зафиксировали в своей федеральной конституции задолго до того, как это сделали европейцы в своих документах», — указал он недавно в интервью газете «Le Matin Dimanche». По мнению К. Блохера «проблема Конвенции состоит в том, в том, что дела в ее рамках решаются, так сказать, на расстоянии. Последствия же принятых ими решений судей уже не интересуют».

Вальтер Кэлин не согласен с такой постановкой вопроса и считает, что страсбургские судьи давно уже для Швейцарии не «чужие», а скорее, наоборот, ведь ратифицировав как саму Конвенцию, так и Дополнительный Протокол к ней от 1994 года, на основе которого и был официально образован ЕСПЧ в Страсбурге, «Швейцария совершенно суверенно и добровольно приняла решение о признании приоритета страсбургского судопроизводства над национальным», — напоминает В. Кэлин.

Более того, Швейцария имеет право от себя назначать одного из 47-ми судей, в настоящий момент это Хелен Келлер (Helen Keller). Поэтому всякое решение суда, принимаемое в связи со Швейцарией, принимается с участием швейцарского судьи. Наконец, любая страна, входящая в Совет Европы, в том числе и Швейцария, имеет возможность влиять на кадровый состав суда через свою делегацию в Парламентской Ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), разъясняет В. Кэлин.

Непрерывные реформы

Федеральный совет не остается глухим к критике, звучащей в адрес ЕСПЧ и «ЕКПЧ» и намерен «принимать ее во внимание при обсуждении будущих реформ Конвенции и Суда». Одним из возможных путей снятия существующей напряженности могло бы быть более интенсивное использование принципа субсидиарности, в соответствии с которым государства несут основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, и пользуются при этом свободой усмотрения, а Европейским Судом по правам человека осуществляется при этом только надзор в отношении реализации этой самой свободы усмотрения.

По словам В. Кэлина, в таком подходе нет ничего нового. «И если уж сравнить жалобы, подававшиеся в суд в 1990-х гг., с тем, как подходят к некоторым делам сегодня, то можно было бы покритиковать Суд именно за то, что он пренебрегает принципом субсидиарности и заходит порой слишком далеко». Вопрос теперь стоит в чисто практической плоскости, а именно, должна ли Швейцария, как и другие страны, ратифицировать протокол № 15Внешняя ссылка к «ЕКПЧ», на основании которого принцип субсидиарности должен быть четко прописан уже в преамбуле Конвенции. Все ведущие швейцарские политические партии, за исключением блохеровской «SVP», высказались в пользу ратификации, и если это так и произойдет, и преамбула будет соответствующим образом модернизирована, то тогда, тем самым, будет реализована одна из самых назревших реформ Суда.

Напомним, что в середине 2000-х гг. ЕСПЧ был просто завален горой жалоб (большинство из которых было, кстати, из России), и очень остро стоял вопрос избавления от этой «пробки». В качестве временного выхода было принято решение назначать специальных уполномоченных судей по тем или иным кластерам жалоб. Это позволило сократить число «висящих дел» со 160 тыс. в 2011 году до «всего лишь» 80 тыс. дел в году 2013-м. Однако долгосрочное решение может принести только реализация положений протокола № 15, который, в частности, упрощает критерии приемлемости жалоб и предусматривает ускоренные темпы их рассмотрения.

Непочатый край работы

Швейцария, которая в 1990-е годы играла активную роль в деле реформирования ЕСПЧ, хотела бы пойти еще дальше. Во время своего недавнего визита в Страсбург министр юстиции Конфедерации Симонетта Сомаруга отметила, что поддерживает проведение будущей весной в Бельгии Министерской конференции Совета Европы, участники которой сконцентрируется на такой важнейшей долгосрочной проблеме, как порядок реализации решений Европейского суда по правам человека странами-участниками Совета Европы.

Все дело в том, что страсбургский суд в настоящее время страдает от тысяч повторяющихся дел и так называемых дел-клонов, которые не поднимают новых правовых вопросов, а касаются только дел, по которым Суд уже выносил свои решения. Но такие дела вновь и вновь поступают в Страсбург, а все потому, что национальные государства с их порой более чем несовершенной правовой структурой, попросту не выполняют свои «домашние задания» и не реализуют решения ЕСПЧ надлежащим образом.

«Возможно, целый ряд министерских конференций Совета ЕвропыВнешняя ссылка, посвященных проблемам реформы европейской системы защиты прав человека, основным элементом которой является ЕСПЧ, прошедших в Интерлакене в 1998 и 2010 гг., в Измире в 2011-м и в Брайтоне в 2012-м, заставили-таки национальные государства более тщательно выполнять решения суда. Однако расслабляться не следует, работы у нас в этой области еще непочатый край», — резюмирует Франк Шюрманн (Frank Schürmann), ведущий эксперт швейцарского федерального Ведомства юстиции (Bundesamt für Justiz).

Перевод на русский и адаптация: Юлия Немченко при участии Игоря Петрова