Бесконечная история отношений Берна и Брюсселя: краткий обзор

На самом деле Рамочное соглашение было швейцарским предложением. На основе этого документа Берн рассчитывал укрепить двусторонний формат сотрудничества с Брюсселем без присоединения к ЕС. Прошли годы, история с Рамочным соглашением стала, как сейчас принято говорить, «особой вселенной» со своими героями и антигероями, интригами, прорывами, победами и поражениями. Кто в этой истории Джокер? А кто Бэтмен? Новая, вышедшая в Швейцарии на немецком языке монография для любителей занимательной политологии пытается ответить на все эти вопросы. 

Истоки самой идеи Рамочного соглашения между ЕС и Швейцарией следует искать примерно в 2005 году, то есть тогда, когда нынешний «билатеральный формат» кооперации Берна и Брюсселя сложился окончательно и более или менее приобрел его нынешнюю форму. Именно тогда сенатор, то есть депутат Совета кантонов Филипп Штехелин (Philipp StähelinВнешняя ссылка, партия демохристиан CVP, кантон Тургау / TG), обратился к Федеральному совету, правительству Швейцарии, с запросом рассмотреть целесообразность заключения с Европой «что-то вроде нового рамочного соглашения». 

Клод Лоншан 

Принадлежит к числу самых опытных и авторитетных политических аналитиков Швейцарии.

Основатель института изучения общественного мнения gfs.bern, бессменным директором которого он был вплоть до выхода на пенсию. 

В настоящий момент является членом правления этого ведущего в Швейцарии НИИ прикладной социологии.

На протяжении последних 30 лет комментировал и анализировал политические события в стране на общественном швейцарском национальном негосударственном телевидении Schweizer Fernsehen SRF. 

Идея была логична: уже тогда все понимали, что однажды число двусторонних соглашений превысит разумное количество. Можно, конечно, пытаться буквально каждый аспект столь разнообразной и непредсказуемой жизни помещать в клетку отдельного правового акта. Но насколько жизнеспособна такая стратегия? Наличие некоего общего документа, в котором были бы прописаны базовые основы сотрудничества двух столь непохожих контрагентов, напрашивалось само собой. Однако, как говорят дипломаты, «всякое дело должно отлежаться», и они не совсем в этом неправы.

Прошли годы

В итоге процесс консультаций по Рамочному соглашению начался между ЕС и Швейцарией лишь добрых десять лет спустя, в 2014 году. Проходил этот процесс не без препятствий и сложностей, связанных со своенравными швейцарскими избирателями, которые, например, в феврале 2014 года одобрили инициативу Швейцарской народной партии (SVP) «Против массовой иммиграции», пусть и очень небольшим преимуществом голосов «за». Это голосование стало для многих в Швейцарии настоящим «холодным душем», однако в мае 2014 года консультации Берна и Брюсселя продолжились. 

Четыре года спустя городу и миру был представлен результат переговоров. Швейцария смогла продвинуть и закрепить в проекте текста соглашения некоторые, пусть и не все, свои требования. Политическое сопротивление этому документу возникло сразу, его источником была, как обычно, Швейцарская народная партия и аффилированные с ней движения, фонды и организации, например «Акция за независимую и нейтральную Швейцарию» (AUNS). Министр иностранных дел Швейцарии ударил с европейцами по рукам, но в целом швейцарское правительство колебалось и хранило по поводу этого документа «гордое молчание».

Однако время поджимало, и в 2019 году Федеральный совет, как это обычно и происходит в Швейцарии, начал по документу самые широкие общественные консультации со всеми наиболее важными внутриполитическими игроками. Затем наступила пора парламентских выборов, как в ЕС, так и Швейцарии. Затем Швейцарская народная партия предложила вынести на референдум предложение о денонсации соглашения о режиме свободного передвижения между Швейцарией и ЕС, что в случае позитивного исхода означало бы денонсацию всего первого пакета секторальных соглашений между Берном и Брюсселем. 

Процесс пошел, и его финальная стадия должна была состояться 17 мая 2020 года, то есть в день собственно голосования по «ограничительной инициативе» Швейцарской народной партии (SVP). Накануне в январе 2020 года в Давосе правительство Швейцарии провело переговоры по этому сценарию за закрытыми дверями с руководством ЕС, которое со своей стороны обещало до момента голосования в мае не предпринимать никаких шагов, которые могли бы негативно повлиять на и без того «сложное» отношение народа Швейцарии к Рамочному соглашению. Разоблачили факт таких переговоров, между прочим, наши коллеги с общественного телеканала SRF. 

Потом, правда, они не стали развивать эту тему дальше, и ее с благодарностью подхватил правоконсервативный журнал «Вельтвохе», который и указал на решающую «особенность» Рамочного соглашения, публиковав его текст в виде аннотированной брошюры: если раньше Швейцария имела «доступ» (Zugang) к внутреннему рынку ЕС, то теперь, судя по тексту Соглашения, она становилась «участником» (Beteiligung) этого рынка. С точки зрения правых консерваторов из SVP, этот факт означает, что Швейцария фактически становится теневым членом ЕС со всеми обязанностями, проистекающими из такого статуса, но без каких-либо прав. Теряет ли Швейцария свой суверенитет? Вопрос непростой. У нас нет на него ответа. 

А затем грянула пандемия, и все эти планы пришлось отправить в мусорную корзину! Референдум с 17 мая был перенесен на 27 сентября, и кто выиграет от такого «сбоя в Матрице», сказать сейчас невозможно. Неясно даже, насколько тема отношений с ЕС вообще будет актуальна для избирателей, когда у них из-под ног пандемия буквально выдергивает саму основу для существования, а на поддержку экономики будет потрачено минимум 100 млрд франков. Однако книга, которую мы анонсировали в самом начале, все-таки вышла, и она в целом небезынтересна даже в ситуации полной перезагрузки всей политической повестки дня в Швейцарии. 

Преимущества книги

Книжка эта небольшая, всего 111 страниц. По объему и глубине проработки она тянет на хороший университетский диплом. Автор по-студенчески образцово излагает всю историю швейцарской политики на «европейском треке» начиная с 1992 года. Хорошо проиллюстрированы в ней сильные и слабые стороны швейцарской политической системы, так что книга подойдет не только для студентов, изучающих международные отношения, но и для тех, кто специализируется на политологии. 

Например, в книге метко подмечен тот факт, что в Швейцарии всегда предпочитают дробить крупные проекты или проблемы на отдельные ограниченные «пакеты» или «сегменты», рассматривая их по отдельности. В итоге часто в деталях проект проработан идеально, но на метауровне мы сталкиваемся с невнятицей. Эта особенность, кстати, касается вообще швейцарского менталитета. 

Еще одна особенность Швейцарии: каждый из семи Департаментов (Федеральных министерств) проводит на самом деле свою собственную европейскую политику со своими собственными целями. Единого европейского курса в стране, как ни странно, нет. 

А затем грянула пандемия, и все эти планы пришлось отправить в мусорную корзину!

Наконец, автор верно указывает на то, что внешняя политика в Швейцарии — это прежде всего внутренняя политика, продолженная за рубежами страны иными методами и сформированная на основе сложной комбинации интересов Федерального совета (федерального правительства), лоббистских структур, промышленных и профсоюзных ассоциаций, организаций гражданского общества. И надо всей этой системой нависает дамоклов меч референдумов, то есть прямой демократии. 

Все эти аспекты помогают поставить «бесконечную историю Рамочного соглашения» в некие обозримые рамки: пусть эта книга и требует от читателя владения довольно большим объемом информации по Швейцарии и относительно глубокого понимания базовых характеристик её общественно-политического устройства. 

Недостатки книги

Но у книги есть и недостатки. Она застревает в разного рода частностях и мелочах. Это обстоятельство не имеет никакого отношения к знаниям, умениям или компетенции автора. Просто, стремясь показать и проиллюстрировать глубоко исторически укоренённую неспособность Швейцарии действовать стратегически, он сам порой теряет пресловутую «красную нить». 

Автор при этом четко выделяет три критических момента, связанных, с точки зрения правительства Швейцарии, с Рамочным соглашением. Речь идет о «фланкирующих мерах» по защите швейцарского рынка труда и заработной платы от дешевой рабочей силы из Европы, об отраслевых государственных субсидиях и о таком юридическом понятии, как «гражданство ЕС». 

Автор убежден, что, не решив эти проблемы, правительство не проведет Рамочное соглашение ни через парламент, ни через горнило прямой демократии. Дополнительные переговоры с ЕС по этим пунктам необходимы, однако Брюссель уже категорически отверг эту опцию. Поэтому сейчас в Берне уже разработали «план Б»: заключить с ЕС временное соглашение, обеспечить продолжение «билатерального формата» сотрудничества с Европой и посмотреть, чем завершится для ЕС Брексит. 

Затем можно было бы провести анализ ситуации, с тем чтобы швейцарский избиратель мог самостоятельно взвесить все «за» и «против». Автор книги понимает, что ЕС не будет в восторге от такой перспективы, но, рассчитывает он, может быть, в Брюсселе смогут уделить больше внимания позитивным аспектам взаимовыгодного сотрудничества со Швейцарией, с учетом того, что «если изначально основное внимание уделялось (в рамках этой проблематики) политическим аспектам, то сегодня речь идет в основном о чисто технических вопросах». 

Мнение бывшего министра

Отдельное внимание следует уделить предисловию, написанному социалисткой, пламенной сторонницей членства Швейцарии в ЕС и бывшим министром иностранных дел Швейцарии Мишлин Кальми-Ре (Micheline Calmy-Rey). Если знать, что собственно Рамочное соглашение является ее детищем, то многое сразу встаёт на свои места. С ее точки зрения, во всех этих европейских дискуссиях следует видеть два важных аспекта. 

Во-первых, здание из более чем ста секторальных швейцарско-европейских соглашений становится все более сложным и запутанным. Во-вторых, европейцы чем дальше, тем меньше склонны существовать в ситуации сплошных «исключений» и постоянных переговоров по любой мелкой проблеме. К этим двум аспектам нужно добавить и роль швейцарского менталитета в рамках внешней политики. Этот менталитет построен на традициях нейтралитета, на обширных политических правах граждан и на непосредственном народоправстве. 

«Никакой швейцарской европейской политики без этих факторов нет и быть не может. Наша страна, конечно, не может оставаться в состоянии, в котором она была в 1992 году. Современная Европа — это уже не баланс между Германией и Францией, а сложная структура в составе 27 государств, которые больше не заинтересованы в точечных решениях. Но что в отношении Швейцарии осталось в прежнем состоянии, так это факт ее нахождения перед нерешенной задачей поиска и нахождения баланса между своим геостратегическим положением в самом центре Европы и более чем скептическим отношением к перспективам политического сближения с Брюсселем. Нарушение этого баланса чревато серьёзным риском».

Какова роль пандемии?

Планировалось опубликовать эту книгу уже после референдума 17 мая. Пандемия вынудила перенести референдум, и монография вышла в свет в совершенно иной политической атмосфере. Все зависло, зависает в каком-то смысле и финал книги, что в целом не очень удивительно. Что же будет дальше в Швейцарии? Как будут выстраиваться ее отношения с ЕС? Как пройдет референдум осенью? 

Можно предположить, что настроения избирателей будут колебаться между оптимизмом и пессимизмом, хотя само по себе это еще не говорит ничего. Можно провести историческое сравнение с финансовым кризисом в 2009 году. Тогда Швейцария преодолела кризис практически без потерь, и это обстоятельство едва ли способствовало росту степени ее готовности к углублению сотрудничества с ЕС. Скорее наоборот! А зачем, если наша ситуация и так лучше, чем ситуация стран Европейского сообщества? 

Сейчас Швейцария потратила на борьбу с пандемией уже 100 миллиардов. Изменит ли это обстоятельство её взгляд, то есть взгляд граждан, промышленности и бизнеса, на роль торгово-экономического сотрудничества с Европой? Решающим фактором, скорее всего, станет итог этого кризиса. Выйдут ли Швейцария, ее правительство и промышленность из нынешнего кризиса более сильными, чем раньше, или ослабленными? И будет ли ЕС готов пойти на хотя бы косметические изменения в существующем проекте текста Рамочного соглашения? Вот в чем вопрос!

Литература

«Краткая история Рамочного соглашения. О том, как возникла эта идея, об ее авторах и о том, во что ее превратили Берн и Брюссель» (Kleine Geschichte des Rahmenabkommens. Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machtenВнешняя ссылка).  

Автор монографии Феликс Мюллер (Felix E. Müller) был с 2012 по 2017 годы главным редактором воскресной газеты «NZZ am Sonntag». С тех пор сотрудничает с газетой Neue Zürcher Zeitung в качестве эксперта и консультанта.