Как табачное лобби влияет на политику Швейцарии

Международная штаб-квартира табачного гиганта Philip Morris находится в Лозанне. Транснациональные табачные корпорации оказывают существенное влияние на экономику кантонов, в юрисдикции которых они зарегистрированы. Keystone / Laurent Gillieron

В недавно опубликованном международном рейтинге Швейцария получила статус страны, в которой табачная индустрия оказывает едва ли не самое сильное в мире влияние на сферу политики и законотворчества. Причина заключается как в «прописке» мировых гигантов табачной индустрии на территории страны, так и в тесных связях между парламентариями и частными лоббистами, настолько тесных, что порой одних от других отличить бывает очень трудно.

Перевод Евгения Мамонтова, редактор Надежда Капоне.

Граждане Швейцарии 13 февраля 2022 года на референдуме выскажут своё мнение по народной законодательной инициативе, направленной на ограничение влияния рекламы табака и табачных изделий на молодежь. Многочисленные организации сферы здравоохранения и ассоциации, занимающиеся вопросами защиты интересов детей и юношества, являющиеся инициаторами данного законопроекта, хотят сблизить швейцарское законодательство к правовым нормам, уже действующим в этой области в других странах Западной Европы.

Швейцария является европейской страной, где табакокурение и торговля табачными изделиями регламентируются довольно либерально. В последнем европейском Рейтинге в области контроля за табачным сектором (Tobacco Control ScaleВнешняя ссылка) от 2019 г., демонстрирующем и сравнительно оценивающем эффективность национальных мер, направленных на предотвращение табакокурения и на профилактику вредных последствий потребления табака, ниже Швейцарии оказалась только Германия. С тех пор правда, как сообщает новостной сайт watson.chВнешняя ссылка, правительство Германии уже ввело общий федеральный запрет на рекламу табачных изделий.

Швейцария является европейской страной, где табакокурение и торговля табачными изделиями регламентируются довольно либерально. © Keystone / Christian Beutler

В Швейцарии же ничего подобного не происходит уже много лет. Народная законодательная инициатива, по которой проголосуют швейцарцы уже на этих выходных, является непосредственной реакцией на отклонениеВнешняя ссылка парламентом в 2015 году предыдущей редакции законопроекта о правовых основах регулирования порядка обращения в стране табака и табачных изделий. В октябре 2021 года парламент Швейцарии наконец одобрил еще одну версию этого закона, и то только после запуска и под давлением вышеупомянутой народной инициативы. Как говорят критики, даже этот закон все равно до сих пор не соответствует базовым положениям и требованиям Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака. Эту конвенцию Берн подписал в 2004 году, но пока так и не ратифицировал. 

Индустрия, близкая к сфере политики

Неудачи всех прежних попыток ужесточить и усовершенствовать меры по профилактике табакокурения объясняются просто: значительная часть швейцарских политиков находится практически «на подхвате» у табачных компаний. Им практически ничего не мешает отстаивать свои интересы в контактах с депутатами. Регулярно публикуемый Всемирный табачный рейтинг (Global Tobacco Index), указывает на Швейцарию как на одну из стран, где степень влияния табачной индустрии на политику является одной из наиболее высоких, она занимает 79-е место из 80 стран.

Международный рейтинг табачного лобби

Всемирный табачный рейтинг или Global Tobacco IndexВнешняя ссылка, международный рейтинг степени вмешательства табачной промышленности в политику, составляется Мировым центром разработки надлежащих мер государственного контроля в сфере борьбы с табаком (Centre for Good Governance in Tobacco Control GGTC), партнёром ВОЗ по Рамочной конвенции по борьбе с табакокурением.

Он основан на 20 показателях в соответствии с руководящими принципами этой Рамочной конвенции и оценивает усилия, предпринимаемые правительствами для борьбы с влиянием табачных компаний. Для оценки этих усилий используется балльная система. Чем выше балл, тем ниже рейтинг страны и выше влияние отрасли. Последнее исследование такого рода было опубликовано в ноябре 2021 года.

Швейцария имеет особенно низкий рейтинг ввиду её особенной неспособности найти системный выход из структурного конфликта интересов депутатов и табачного лобби. В Швейцарии табачная индустрия практически свободно участвует в законотворчестве, она без помех может финансировать политических кандидатов или партии, партнёрские отношения между госслужащими и табачными компаниями являются законными и не требуют обеспечения норм прозрачности. 

В 2019 году, например, после информации о том, что концерн Philip Morris должен стать спонсором швейцарского павильона на ЭКСПО-2020 в Дубае, в Швейцарии разразился настоящий скандал, затмивший даже проблему сомнительных спонсоров, поучаствовавших в открытии нового комплекса зданий посольства Швейцарии в Москве. Но основная особенность здесь связана прежде всего с самим характером швейцарского парламентаризма. Изначально он развивался именно как легальный механизм налаживая связей по интересам между региональными элитами и парламентариями федерального центра. Сегодня ничто не запрещает парламентариям получать вознаграждения от лоббистских групп и организаций. 

«Это создаёт базис, на основе которой возникает огромная степень взаимопроникновения выборной политической сферы и частных промышленных интересов», — объясняет доцент Института политологических исследований Лозаннского университета (L’Institut d’études politiques IEP) и социолог Андре Мах (André MachВнешняя ссылка), автор монографии «Группы интересов и политическая власть» (Groupes d’intérêts et pouvoir politique / Interessengruppen und politische Macht). «Это не означает, что парламентарии систематически следуют указаниям лоббистов, но это как минимум показатель их очень значительной близости. Мы давно знаем, что лоббисты, в частности их табачной промышленности, активно участвуют в политической жизни страны», — резюмирует Андре Мах. Но что это такое — лоббистские связи? 

Что такое «лоббистские связи по интересам»?

В рамках «формализованных связей по интересам» (Interessenbindung) швейцарские парламентарии могут заниматься работой на разных должностях в частных компаниях, экономических группах влияния, неправительственных организациях, в профсоюзах или даже в других государственных учреждениях наряду с отправлением своих прямых политических полномочий. Обобщённый термин «формализованные связи по интересам» (Interessenbindung) может иметь разные форматы: это может быть как председательство в совете директоров крупной компании, так и добровольная волонтерская помощь локальному объединению или организации по интересам (Verein), выступающих вообще-то базовой основой швейцарского гражданского общества. 

Такие связи легальны, они лежат в основе швейцарской системы «непрофессионального парламентаризма» (Milizsystem). У истоков этой системы находится идеал «активного гражданина», ее уникальность состоит в том, что в Швейцарии, в отличие от других стран, парламентарии, по сути, не являются профессиональными политиками и должны продолжать иметь оплачиваемую работу в частном секторе или на госслужбе. Так задумывалось специально с целью не допустить возникновения в стране замкнутого «политического класса», пользующегося своим служебным положением исключительно в личных целях. Эти должности должны депутатами, правда, декларироваться после парламентских выборов и потом в начале каждого нового политического года.

Скромное, но могущественное лобби

Итак, получать финансирование от транснациональной табачной компании и одновременно быть депутатом в федеральном парламенте вполне законно. Тем не менее в Берне табачная индустрия предпочитает действовать довольно осторожно. По данным общественной ассоциации LobbywatchВнешняя ссылка, специализирующейся на мониторинге и регистрации лоббистов в парламенте, пока только один депутат имеет прямые и явные связи с табачной индустрией. Это депутат правоконсервативной Швейцарской народной партии (SVP) Грегор Рутц (Gregor RutzВнешняя ссылка), возглавляющий Ассоциацию предприятий розничной торговли табачными изделиями в Швейцарии Swiss TobaccoВнешняя ссылка (Vereinigung des schweizerischen Tabakwarenhandels), и открыто противостоящий всем формам ограничений на рекламу и свободное предпринимательство в этой сфере.

«Прямых лоббистских мандатов у представителей табачной индустрии куда меньше, чем, например, у фондов медстрахования ОМС или у банков, но табачное лобби тем не менее очень влиятельно», — говорит директор швейцарского отделения организации Transparency InternationalВнешняя ссылка Мартин Хильти (Martin Hilti), выступающий за резкое усиление степени правового регулирования порядка занятия депутатами должностей в бизнесе. В частности, их влияние может осуществляться через так называемых «аккредитованных лиц» (PDFВнешняя ссылка). Дело в том, что в Швейцарии каждый депутат имеет право предоставить двум лицам по своему выбору неограниченный доступ в здание парламента в Берне. Среди них можно заметить и несколько профессиональных лоббистов, в числе клиентов которых фигурируют табачные компании, а также активные участники организаций, защищающих интересы этой отрасли.

В документальном фильме 2018 года для программы Temps Présent депутат Рут Хамбл (Ruth Humbel, ранее партия демохристиан, сегодня партия Центра), член парламентского комитета по здравоохранению, сказала, что «в парламенте есть табачное лобби. (…) Даже если это лобби не заявляет о себе официально, оно, тем не менее, достаточно хорошо представлено в лице Ассоциации малых и средних предприятий частного бизнеса». © Keystone / Anthony Anex

Так, например, обстоит дело с генеральными секретарями отраслевых организаций Swiss Tabac и Swiss CigaretteВнешняя ссылка. Им доступ в парламент предоставили франкоязычные депутаты от партии либералов (FDP Die Liberalen) Филиппом Нантермо (Philippe Nantermod) и Жаком Буржуа (Jacques Bourgeois). Ассоциация Swiss Cigarette была, напомним, основана тремя табачными гигантами, представительства которых находятся в Швейцарии: Japan Tobacco International (JTI), British American Tobacco (BAT) и Philip Morris (PMI). Кроме того, табачная отрасль может рассчитывать на поддержку очень влиятельных «универсальных» организаций по защите интересов предпринимателей, таких как «профсоюз капиталистов» economiesuisse и швейцарская Ассоциация малых и средних предприятий частного бизнеса (Schweizerischer Gewerbeverband SGV/USAM). Обе они выступают против проекта реформы законодательства, вынесенного на референдум 13 февраля 2022 года. 

Социолог Андре Мах подчёркивает еще и то, какую важную роль играет такая организация, как Альянса экономических кругов за умеренную профилактику вредных последствий табакокурения (Allianz der Wirtschaft für eine massvolle Präventionspolitik AEPMВнешняя ссылка). Она создана по инициативе SGV/USAM и объединяет представителей как табачной промышленности, так и других отраслей (кейтеринг, мероприятия и развлечения, алкоголь и т. д.), прямо или косвенно пострадавших бы от ужесточения мер в сфере профилактики табакокурения. По мнению Андре Маха, AEPM осуществляет «очень эффективное лоббирование своих интересов, участники альянса рассеяны по нескольким секторам экономики, что позволяет замаскировать те сферы, которые казалось бы напрямую не связаны с табаком. По нашим подсчётам, такие структуры как economiesuisse, SGV/USAM и организации-участницы Альянса AEPM имеют в своем распоряжении в общей сложности около сорока каналов связей с парламентом.

Тяжеловес швейцарской экономики

Табачная промышленность имеет столь значительное политическое влияние благодаря не только хорошим связям, но и своему экономическому весу. Три гиганта отрасли, JTI, BAT и Philip Morris, уже много лет присутствуют в Швейцарии, здесь у них есть не только свои штаб-квартиры, но также исследовательские центры и несколько производственных предприятий. Например, кантон Невшатель, где находится одна из крупнейших фабрик Philip Morris в мире, постоянно живёт в страхе перед возможными ограничениями, которые могут быть наложены на деятельность этой транснациональной корпорации. Концерн является крупнейшим работодателем в кантоне, на его долю, по оценкам франкоязычного швейцарского делового журнала BilanВнешняя ссылка, приходится половина всех налогов, уплачиваемых бизнесом в городе Невшатель.

В 2019 году специальный докладчик финансового комитета городского парламента указал, оценивая позиции Philip Morris, что финансовое здоровье города полностью зависит от положения одного единственного игрока на рынке. Исследование, проведённое в 2017 году консалтинговой фирмой KPMG по заказу Philip Morris, показало, что табачный сектор создает в стране более 6 000 рабочих мест и обеспечивает ежегодно, в формате прямых и косвенных выплат, наличие финансовых поступлений на сумму около 6 млрд франков, что эквивалентно почти 1% ВВП Швейцарии. «Такая ситуация, безусловно, позитивно влияет на положение некоторых депутатов и усложняет законодательное введение дополнительных ограничений в данной отрасли экономики», — отмечает Андре Мах. 

Федеральный парламент и правительство выступают против вынесенной на народное голосование 13 февраля инициативы, которую они считают «чрезмерной». Но опросы показывают, что у избирателей вполне может быть иное мнение на сей счёт. «Если инициатива пройдет, то это будет большим событием и настоящим успехом тех, кто лоббирует интересы сферы здравоохранения, потому что ведь именно для того, чтобы обойти и парламент и все эти препятствия, они и прибегли к потенциалу и возможностям швейцарской прямой демократии»,— резюмирует Андре Мах.