«Магическая формула» швейцарского федерального кабинета министров

Федеральный совет Швейцарии, правительство страны – довольно странная компания. Коалиция? Нет! Результат закулисных сделок? Тоже нет! Keystone / Alexandra Wey

Завтра, 11 декабря 2019 года, в Швейцарии состоятся выборы в Федеральный совет. С тех пор как в октябре этого года «Партия зелёных» заметно укрепила свои позиции по итогам выборов в федеральный парламент, в Швейцарии активно обсуждается вопрос о том, не настало ли время для «Зелёных» войти уже и в правительство? Ответ на него можно найти, изучив историю так называемой «Магической формулы» формирования высшей исполнительной власти в стране.

Федеральный совет Швейцарии, правительство страны – это пестрая и, на непросвещённый взгляд со стороны, довольно странная компания. Коалиция? Нет! Результат закулисных сделок? Тоже нет! Состав кабинета и логика его формирования стали результатом очень непростой более чем 170-летней истории, отражая уникальную способность швейцарской политический системы искать и идти на компромисс. Привлекая к правительственной ответственности все потенциально оппозиционные силы, кабинет остается символом и гарантией стабильности в условиях непосредственного народоправства.

Решающим фактором для распределения семи мест в правительстве является степень политического влияния соответствующих партий. Это влияние складывается как на основе количественных показателей (представительство в парламенте по итогам выборов), как и на основе способности партий добиваться успеха, действуя инструментами прямой демократии, то есть получать согласие народа на свои политические и законодательные инициативы.

В этом видеоролике мы рассказываем о механизмах партийно-политического распределения мест в Федеральном совете. Интересно, что с момента основания современного федеративного швейцарского государства в 1848 году кабинет всегда и неизменно состоял из семи министров, хотя партийно-политический состав его постепенно эволюционировал и менялся.

Тем, кто еще не знаком с политической системой Швейцарии, будет небезынтересно узнать о некоторых ее особенностях.

Швейцарское правительство — это коллегиальный орган, состоящий из семи членов с одинаковыми правами и полномочиями. На официальных фотографиях, правда, мы всегда видим восемь человек. Но это потому, что традиционно с министрами (их семь) всегда фотографируется Федеральный канцлер, глава Аппарата парламента и правительства.

Знаете ли вы, что в Швейцарии мало того что нет столицы, так еще нет ни традиционного главы правительства (премьера), ни главы государства (единоличного и десятками лет несменяемого президента)? Также здесь не существует и вотума недоверия, применяющегося в парламентской практике ряда других демократических государств.

Каждый член Федерального совета — федеральный советник или федеральный министр — отвечает за вверенное ему министерство, которые в Швейцарии называют Федеральным департаментом. Все решения, однако, принимаются министрами коллегиально, то есть совместно. Для этого кабинет регулярно собирается раз в неделю на свои заседания для обсуждения насущных дел и для голосования по ним за закрытыми дверями. 

Никто не должен знать, каким соотношением голосов министров принимается решение —прессе и общественности представляется уже готовое решение. Поэтому любой законопроект, который министр намерен внести в парламент, должен сначала получить большинство голосов в Федеральном совете. И только затем уже Федеральный совет направляет эти документы в парламент.

В результате правительство предоставляет парламенту согласованные и компромиссные решения, выработанные с участием представителей всех основных партий страны и всех потенциально оппозиционных сил. В условиях прямой демократии любая партия, перейдя в традиционную оппозицию, способна в теории заблокировать и парализовать вообще всю политическую жизнь в стране. Поэтому правительство формируется не на основе принципа концентрации власти, но с опорой на логику, в рамках которой партии этой властью делятся.

Эксперты называют этот принцип «принципом конкорданса» (от латинского concordia, что означает согласие, согласованность). В пересчете на логику формирования кабинета мы получаем так называемую «Магическую формулу», которая впервые в нынешней форме сложилась в 1959-м году: три первые по степени электоральной поддержки партии (процент голосов на федеральных выборах) получают по 2 места в кабинете, а четвертая — 1 место.

Это необходимо, во-первых, для того, чтобы правительственные решения имели шанс на преодоление парламентского «фильтра». Во-вторых, чтобы впоследствии эти решения имели шанс пройти «фильтр» референдума. Напомним, что любой закон, даже принятый парламентом, может быть вынесен на всенародный референдум. И тогда он может получить одобрение народного большинства. А может и не получить. 

Этим Швейцария качественно отличается от стран с традиционной представительской демократией. Федеральный совет, правительство, избирается как бы в результате «двухходовки»: сначала народ избирает парламент, который, собственно, и решает все основные вопросы в стране, а потом уже парламент формирует своё как бы «малое политбюро» в составе семерых «советников».

Эта терминология не случайна: парламент всего лишь рассматривает правительство как комитет узких специалистов, который консультирует депутатов по основным тематическим досье (внешняя политика, внутренняя, юстиция, финансы, экономика, транспорт, оборона). Каждому министру-«советнику» «отводится» некий административный аппарат, отсюда термин «Департамент». Народ в этих выборах не участвует, но при этом над всеми решениями правительства и парламента нависает «Дамоклов меч» швейцарской прямой демократии (референдум).

Правительство формируется не на основе принципа концентрации власти, но с опорой на логику, в рамках которой партии этой властью делятся.

Со временем состав Федерального совета менялся. Самое первое правительство Швейцарии в 1848 году было совершенно одноцветно, будучи сформированным только из министров, разделявших идеологию протестантски (в тогдашней терминологии «радикально») окрашенного либерализма. На этой основе позже сформировалась партия Либералов (FDP). Эта партия была партией победителей гражданской войны 1847 года. Они считали, что политика должна быть рациональной и ориентированной на разум. А народ надо учить и просвещать. И они были правы

Затем, однако, особенно после введения в стране, после краха «системы Эшера» (здесь подробнее,) первого инструмента прямой демократии — референдума (1874 год) либералы поняли, что властью надо делиться. Поэтому затем они кооптировали в правительство представителя партии христиан-демократов (на этой основе позже сложилась партия демохристиан / CVP), которая считала, что ломать народ через колено нельзя и ему надо дать возможность жить так, как он хочет, в том числе и в религиозном смысле, при всей важности протестантской этики рационального хозяйствования. И они тоже были правы.

Компромисса им удалось достичь на основе, во-первых, принципа, предписывающего властью делиться, а во-вторых, с опорой на федерализм. Уже в 20-м веке правительство поделилось властью с социалистами (1943 год), а потом и с национал-консерваторами (нынешняя Швейцарская народная партия / SVP). А в 1959 году наконец и была сформирована «Магическая формула»: 

три первые по степени электоральной поддержки партии (процент голосов на федеральных выборах) получают по 2 места, а четвертая — 1 место в правительстве.

Тогда она, правда, так не называлась. Все дело в том, что в своём неизменном составе (по два места у либералов, социалистов и демохристиан, одно— у «народников») она просуществовала до 2003 года. А предикат «магическая» (из-за столь долгого срока: 1959-2003) ей уже «приклеили» журналисты. Но термин оказался удачным и потом даже вошел во все учебники по швейцарской политологии.

Новый состав «Магической формулы»?

По сути, если быть точным, «Магической» формула формирования кабинета перестала быть тогда, когда в 2003 году в нём произошли известные перестановки: по два места получили социалисты, народники и либералы, а демохристиане, откатившись на четвертое место, получили только одно место. По итогам выборов 2019 года произошли очередные перемены: четвертой по значимости (процент голосов на выборах в парламент) стали «Зелёные». Значит ли это, что им причитается одно место в кабинете за счет демохристиан? 

swissinfo.ch

Если строго следовать этой логике, то так и должно быть. Но ведь партия демохристиан – это партия проигравших гражданскую войну 1847 года! По швейцарским меркам это было позавчера. И если эту партию выгнать из кабинета, то что станет с идеей всеобщего примирения и «конкорданса»? Ответить на этот вопрос не так-то просто. И именно поэтому столь интересно будет посмотреть, чем завершатся завтрашние выборы кабинета.

Если «Зелёные» места в кабинете не получат, то это и будет окончательным финалом эпохи «магической формулы», с точки зрения не только содержания, но и духа. И, скорее всего, так и будет. В парламенте говорят, что нужно еще посмотреть на характер успеха «Зелёных»: случаен ли он или же он носит системный характер? Так что, скорее всего, для судьбы «зелёного» кресла в кабинете решающими будут результаты следующих парламентских выборов 2023 года. Если партия Регулы Ритц сможет добиться таких же результатов, тогда у неё будет шанс действительно занять кресло в кабинете.

А сейчас? Есть вариант разменять одно кресло, принадлежащее либералам, и отдать его «Зелёным». Но это означало бы изгнать из Федерального совета министра иностранных дел Иньяцио Кассиса, только два года назад избравшегося в кабинет в качестве представителя италоязычного кантона Тичино. Швейцарские левые не любят его, потому что он, в частности, впервые поставил под вопрос целесообразность помощи палестинским беженцам. 

Но, с другой стороны, в его пользу говорит «кантональный бонус»: до И. Кассиса италоязычная Швейцария 20 лет не была представлена в кабинете. И не переизбрать его сейчас значило бы глубоко «оскорбить» Тичино. Как представляется, у объединённых левых сил в парламенте не хватит административного ресурса для того, чтобы преодолеть этот бонус.

А теперь подробнее о том, как проходят выборы кабинета министров

Состав швейцарского федерального кабинета министровВнешняя ссылка не определяется, как в других странах, президентом, канцлером, главой партии, победившей на выборах, и не формируется по итогам коалиционных переговоров.

В Швейцарии члены Федерального совета избираются, а точнее, как правило, переизбираются парламентом на четыре года все сразу в один день, начиная с самого «старослужащего» министра и продолжая в порядке убывания в соответствии со временем работы данного министра в правительстве. 

Речь идет о рейтинговом голосовании по каждому из семи министров. Избранным считается тот, кто получил наибольшее число голосов депутатов из числа бюллетеней, признанных действительными. Выставить свою кандидатуру на должность министра в теории может любой гражданин. Выставит ли свою кандидатуту Регула Ритц, глава «Зелёных»? 

Если какой-либо федеральный советник (министр) в период деятельности Федерального совета выбывает из кабинета (как правило – в результате добровольной отставки), то его преемник избирается на оставшийся срок, а потом он обязан принять участие в очередных регулярных выборах состава правительства, которые обычно проходят примерно через пять недель после очередных парламентских выборов.

Переизбрание на второй, а то и третий срок допускается и является обычным делом. Практически не бывает, чтобы какой-либо федеральный советник не переизбирался, если он не выставил свою кандидатуру на следующий срок. Непереизбрание Кристофа Блохера в 2007 году является исключением, подтверждающим правило. 

Русскоязычную версию подготовили Людмила Клот и Игорь Петров