Лоббистов в швейцарском парламенте посадят на короткий поводок?

Парламент Швейцарии собирается в Берне на свои сессии четыре раза в год, и каждый раз здание, где работают депутаты, просто осаждается десятками лоббистов всех мастей. Keystone

Политический лоббизм имеет в Швейцарии давнюю историю. Однако в последние годы риски, связанные с ним, приобрели ранее невиданные масштабы, включая попытки прямого воздействия иностранных государств на законодательную ветвь власти в Швейцарии. Значит ли это что в стране открыта охота на «иностранных агентов»? Нет. Как ни странно, парламент Конфедерации всегда отрицательно относился к планам посадить лоббистов на короткий поводок. Но скоро все может измениться.

Политическое лоббирование, как объясняют нам многочисленные словари и глоссарии, есть процесс продвижения интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

В условиях развитой демократии и либеральной рыночной экономики лоббизм в Швейцарии возник спонтанно, а потом до определенной степени формализованным способом дополнительно усилил связь политики и общества. Следует учесть, что коррупционным инструментом политическое лоббирование в Конфедерации никогда не было, поскольку политическая власть в этой стране не является основным и единственным источником благосостояния.

Даже наоборот, политики и депутаты всех уровней отнюдь не принадлежат в Швейцарии к богатейшим слоям общества. Кроме того, отличительной особенностью швейцарской политики является наличие в ней большого числа неписанных, но всеми соблюдаемых правил. 

«Гости» парламентариев

Каждый депутат Национального совета (большой палаты федерального парламента Швейцарии) и Совета кантонов (малой палаты) имеет право предоставить любым двум лицам возможность свободно и в любое время проходить в здание парламента — бернский Федеральный дворец (Bundeshaus).

По действующему законодательству, все эти лица должны быть занесены в специальный общедоступный реестр. Разумеется, среди тех, кто получает такого рода привилегии, могут быть и представители разнообразных групп интересов, которые в результате имеют возможность осуществлять в здании парламента лоббистскую деятельность.

Эти лоббисты не обязаны раскрывать данные о себе и о своей деятельности. Многие из них поэтому в списках лиц, аккредитованных при палатах парламента, фигурируют просто как «гость» или «личный сотрудник/помощник». Лоббисты называют пиар-агентство, на которое они официально работают, скрывая при этом своего конкретного работодателя или заказчика.

Наконец, швейцарские парламентарии имеют право выдавать своим «гостям» пропуска в здание парламента, действующие один день. Лица, получающие такие пропуска («Tagesausweis») не регистрируются и в реестр лоббистов не заносятся. 

Так что характерные для лоббирования неформальные способы коммуникации с представителями органов власти никогда не были в Швейцарии отклонением от правил. Более того, эта неформальность является тут во многом нормой. Однако в последние годы в этой сфере многие специалисты наблюдают очень интересные и неоднозначные процессы.

Пытаясь разобраться, что происходит, мы обратились к политологу и социологу из Университета Лозанны Андре Маху (André MachВнешняя ссылка), одному из руководителей научного проекта, в рамках которого поставлена задача изучить особенности лоббистской деятельности в Швейцарии. Первые результаты исследования должны уже скоро стать доступными всем интересующимся. С нами Андре Мах поделился очень важным выводом: в последние годы лоббизм в швейцарском парламенте превратился в настоящую профессию.

«Лоббисты в первую очередь концентрируются на сфере законотворчества», — подчеркивает А. Мах. Такой вывод ученый сделал после систематического анализа списков так называемых «гостей», аккредитованных при палатах швейцарского федерального парламента (см. инфобокс справа). Кроме того, он подверг экспертизе и открытую информацию, предоставленную парламентариями на предмет их связей с теми или иными группами интересов.

По данным А. Маха, в настоящее время в крупных швейцарских компаниях, фирмах, объединениях, союзах и прочих влиятельных структурах решением задач, связанных с лоббизмом, занимаются не просто обычные клерки, но, как правило, члены высшего руководства. Более того, крупные предприятия и фирмы стремятся изначально привлекать депутатов к работе в своих управленческих структурах высшего кадрового уровня, причем предпочтение отдается «парламентариям, занимающимся законотворчеством в совершенно конкретных сферах: транспорт, здравоохранение, энергетика, экономика».

В общем и целом, с точки зрения А. Маха, «мы наблюдаем сейчас достаточно труднообъяснимый парадокс. С одной стороны, в последние годы набирает скорость процесс постепенной профессионализации официально „милиционного“, то есть „любительского“, швейцарского парламента. Депутатам значительно увеличили бюджеты на проведение разного рода заседаний и консультаций.

Специализированные комиссии оказывают „непрофессиональным“ парламентариям квалифицированную консультационно-экспертную поддержку. И все равно, несмотря на все эти меры, предпринимаемые с целью повышения степени как информированности, так и независимости депутатов, мы видим, что парламентарии предпочитают, причем все более активно, все-таки прибегать к услугам лоббистов. Почему?»

У парламента все больше власти

Пока вопрос, почему парламентарии столь заинтересованы в сотрудничестве с лоббистами, остается открытым. Но ведь можно подойти к этой проблеме с другой стороны и спросить, а почему сами лоббисты так стремятся любой ценой проникнуть под купол Федерального дворца? Как раз это и стала недавно предметом еще одного научного исследования, одним из руководителей которого является профессор Женевского Университета Паскаль Шиарини (Pascal SciariniВнешняя ссылка).

По его мнению, на данный момент формальные и неформальные группы интересов проиграли борьбу за влияние традиционным политическим партиям. Как считают ученые из Женевы, этот факт тесно связан с падением значения так называемой «процедуры межведомственной экспертизы и общественного согласования» («Vernehmlassung»). В ее рамках в Швейцарии практически все законопроекты, прежде, чем поступить на рассмотрение в парламент, проходят своего рода «обкатку», собирая критические замечания всех заинтересованных сторон и структур общества.

Раньше данная процедура играла в системе швейцарского законотворчества очень важную роль. Она гарантировала высокую степень согласия избирателей с законом, принятым парламентом, что помогало экономить на референдумах, ведь качественный закон с меньшей вероятностью рискует быть вынесеным на референдум недовольными гражданами. В рамках «общественного согласования» лоббисты всех мастей чувствовали себя как рыба в воде.

Однако в настоящее время, не исключено, что из-за резко возросшей степени сложности обсуждаемых законов, «допарламентская» стадия обсуждения проектов законодательных актов стала менее значимой. Центр тяжести переместился в парламент, не в последнюю очередь из-за его «профессионализации», а также потому, что экспертное знание, необходимое для обеспечения высокого качества законов, концентрируется теперь именно в стенах бернского Федерального дворца. Не удивительно, поэтому, что лоббисты и представители групп интересов стремятся наладить с депутатами как можно более тесные связи.

«В 1970-е годы швейцарский парламент был не более чем регистрационной палатой, задача которого состояла в легализации, — в формате законов, — решений тех или иных проблем, совместно найденных федеральным правительством, кантональным чиновничеством и группами интересов путем консультаций и взаимных уступок. В наше же время выработка компромиссов происходит по большей части в парламенте. И поэтому лоббисты вынуждены реагировать соответствующим образом», — говорит профессор П. Шиарини.

Кто оказывает давление?

Как считает Клод Лоншан (Claude LongchampВнешняя ссылка), директор авторитетного института изучения общественного мнения gfs.bern, лоббизм в наше время «приобрел качественно новую степень сложности. Еще 20 лет назад было соврешенно ясно, кто кого поддерживает. Сейчас же лоббисты стали слугами даже не двух, а сразу многих господ, и практически невозможно разобраться, кто кого в конечном итоге представляет. Но такого рода качественные перемены затрагивают, на самом деле, всю политическую систему страны, а не только парламент». 

Есть тут и еще одно обстоятельство. Лоббизм стал не только профессией, он еще приобрел и международное измерение. В мире повсеместно протянутых коммуникационных сетей лоббизм давно уже не ограничивается внутриполитической тематикой. Иностранные лоббисты и представители групп интересов активно работают в Швейцарии, пытаясь нарастить и укрепить здесь свое влияние и использовать его потом в собственных целях. Особенно ясно стало это после того, как несколько недель назад общественность узнала о попытках Казахстана вмешаться во внутреннюю политику Швейцарии.

Параллельно информацию на эту же тему опубликовали СМИ и в Германии, в частности, журнал «Шпигель», раскрывший связи бывших высокопоставленных германских политиков с Астаной. Что же касается Швейцарии, то здесь на первых ролях оказалось видное швейцарское пиар-агентство и ее сотрудница, некогда работавшая в секретариате партии швейцарских либералов, то есть в той же партии, членом которой является К. Марквальдер (подробности в инфобоксе внизу и в статье слева). «Сегодня деятели пиара рассматривают себя в качестве наёмников. Такой подход есть для Швейцарии нечто совершенно новое», — указывает А. Мах.

Еще одна попытка

С лоббизмом в кулуарах швейцарского парламента давно надо было что-то делать. Это признают в Швейцарии многие. Беда только в том, что федеральные парламентарии традиционно отказывались ужесточать порядок пребывания лоббистов в легендарной «Прогулочной галерее» («WandelhalleВнешняя ссылка»), опоясывающей зал Национального совета. Однако дело Кристы Марквальдер, как видно, что-то сдвинуло в сознании депутатов. По крайней мере, все как-то сразу осознали, что лоббизм, вышедший на международный уровень, — это уже куда более серьезно!

Парламентарии, которые в прошлом уже безуспешно пытались изменить ситуацию с группами влияния в парламенте, увидели свой шанс и перешли в наступление. Так, например, депутат большой палаты парламента от консервативной Швейцарской народной партии (SVP) Лукас Рейманн (Lukas ReimannВнешняя ссылка) снова выступил со своей старой инициативой относительно создания обязательного реестра лоббистов, аккредитованных при парламенте, причем аккредитацию лоббисты должны были бы получать так же, как журналисты, — не от самих депутатов, а от соответствующего департамента аппарата парламента. 

Больше прозрачности

Швейцарская лоббистская ассоциация (Schweizerische Public Affairs Gesellschaft — SPAGВнешняя ссылка) ввела для своих членов с 1 июля 2014 года правила, которые намного по своей жесткости опережают порядок, действующий под куполом Федерального дворца.

В частности, участники данной ассоциации обязаны раскрывать в отношениях с третьими лицами все основные данные, связанные с их работой, включая информацию о своих работодателях, как прямых, так и косвенных. Все эти данные должны быть доступны любым желающим. Подчеркнем, что лоббисты и пиар-агентства, связанные с делом К. Марквальдер, не являются членами ассоциации SPAG.

«Правила нашей ассоциации основаны на положениях Европейского кодекса профессионального поведения в области PR (Лиссабонский кодексВнешняя ссылка), официально принятом в апреле 1978 года. Нашим важнейшим приоритетом является обеспечение полной прозрачности лоббистской работы на основе принципа всеобъемлющего самоконтроля», — подчеркивает председатель SPAG Штефан Кильхенманн (Stefan Kilchenmann).

«Когда в 2009 году я эту идею выдвинул в первый раз, мне было сказано, что никаких проблем с лоббистами у парламента нет и что они еще ни разу ничего не нарушили. Однако скандал с Кристой Марквальдер изменил ситуацию в корне. Многие депутаты и политики убедились в том, что да, проблема есть! И теперь я убежден, что мы сможем-таки сколотить необходимое парламентское большинство, чтобы решительно выступить за большую степень прозрачности в этой сфере», — говорит Л. Рейманн.

Социал-демократ Дидье Бербера (Didier BerberatВнешняя ссылка) с ним согласен. Он также убежден, что ситуация изменилась, и что парламент стоит на пороге важных решений в области регулирования лоббистской деятельности, с учетом того, что его собственный депутатский запрос с каталогом предлагаемых мер был отвергнут два года назад с разницей всего-то в два голоса. «Пусть депутаты примут не все мои предложения, главное — в другом, а именно в том, что мы тем самым сделаем, наконец, большой шаг навстречу обеспечению прозрачности в области лоббизма», — говорит Д. Бербера.

Вновь на старт со своими предложениями вышел и депутат Национального совета от партии либералов (FDP) Андреа Карони (Andrea CaroniВнешняя ссылка). Он, правда, ведет себя более осторожно и не стремится сразу вновь выдвигать все свои предложения, отвергнутые в прошлом. Он не уверен, что сейчас большинство депутатов готово полностью изменить правила игры. Поэтому, с его точки зрения, на данном этапе было бы достаточно обязать лоббистов не только указывать своего официального работодателя, но и раскрывать всех конкретных партнеров по тем или иным проектам, реализуемым с их участием под сводами Федерального дворца.

Народная инициатива? Почему нет?

Четыре года назад швейцарский политик Томас Миндер (Thomas Minder), прославившийся одноименной законодательной инициативой, уже высказывался на предмет лоббизма в парламенте, предлагая вообще запретить его. Разумеется, такого рода радикальное предложение не имело ни единого шанса на реализацию. Поэтому сейчас Т. Миндер настроен скорее пессимистично.

«Я убежден в том, что решение этой проблемы может быть выработано только вне стен парламента, а именно, на основе решения народа на референдуме. Я уже начал зондировать почву с тем, чтобы приблизительно оценить шансы на успех. Мне еще нужно будет какое-то время, чтобы запустить соответствующую законодательную инициативу. Однако вы можете быть уверенными, этот вопрос останется в списке моих первоочередных приоритетов».

На вопрос о том, что он думает насчет полного запрета лоббизма в здании парламента, Т. Миндер отвечает, что теперь он этого добиваться не намерен, его цель сделать так, чтобы «такие гешефты совершались в других местах, вне пределов Федерального дворца». Кроме того, он считает разумным запретить депутатам обоих палат парламента играть роль лоббистов для крупных групп влияния.

«Одной только прозрачности тут совершенно недостаточно. Конечно, нельзя лишить непрофессиональных парламентариев возможности наниматься на работу в какие-нибудь фирмы, фонды и прочие схожие структуры. Не исключено, что как раз стремление обеспечить свое будущее после работы в парламенте и мотивирует депутатов поддерживать связи с лоббистами. Однако заниматься в буквальном смысле слова коллекционированием постов и должностей в наблюдательных советах и правлениях, используя с этой целью свое служебное положение — это уже слишком. И я думаю, что народ, когда придет время, поддержит меня».

Итак, никакой охоты на «иностранных агентов» в Швейцарии нет и быть не может. Страна останется открытой для сотрудничества и кооперации со всем миром, как в формальных рамках, так и в неформальных. Однако очевидно, что она должна лучше видеть и понимать структуры такого сотрудничества. Так что перемены неизбежны. 

Дело Кристы Марквальдер

В начале мая 2015 года газета Neue Zürcher Zeitung опубликовала информацию, в соответствии с которой депутат большой палаты парламента, Национального совета от партии либералов (FDP) Криста Марквальдер (Christa Markwalder) выступила в 2013 году с депутатским обращением по теме отношений Швейцарии с Казахстаном.

Само по себе это было бы ничем не примечательное событие, если бы не одно обстоятельство: как выяснила газета, текст этого обращения написала не сама К. Марквальдер, а швейцарское пиар-агентство, нанятое казахской политической партией «Ак Жол». Официально эта партия позиционирует себя в качестве оппозиционной, однако многие рассматривают ее как партию-спойлер на службе режима Н. Назарбаева.

Более того, без ведома К. Марквальдер это пиар-агентство переправило проект депутатского запроса в Казахстан, где он был обработан и отредактирован в руководстве партии «Ак Жол».

Наконец, как стало известно, сама К. Марквальдер со своей стороны передала данному пиар-агентству рабочие документы парламентской комиссии по внешнеполитическим вопросам, носившие гриф «для служебного пользования». Формально таких действий достаточно для предъявления обвинения в нарушении служебной тайны. 

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров