Швейцария ограничит миграцию — с согласия ЕС?

11-го февраля 2015 года правительство Швейцарии несколько конкретизировало решение народа, принятое на референдуме 9 февраля 2014 года. Keystone

Как реализовать на практике принятое ровно год назад народом решение о введении ограничительных квот на приток трудовых мигрантов из стран ЕС? Весь прошедший год правительство ломало себе голову над этой проблемой, и вот вчера, наконец, сразу три федеральных советника (министра) выступили перед прессой с изложением своего варианта решения этой проблемы. В его центре находятся три основных тезиса: ограничение иммиграции, обеспечение для граждан Швейцарии приоритета при найме на работу, меры по дополнительной активизации потенциала рынка труда страны.

На вчерашней пресс-конференции в Берне первую скрипку играла, как и положено, президент страны Симонетта Соммаруга (Simonetta Sommaruga). «Мы пойдем (по пути реализации „миграционной инициативы“ от 9 февраля 2014 года) шаг за шагом — не теряя времени, но и не впадая в излишнюю спешку», — подчеркнула президент. В чем же состоит план правительства? Ведь сама идея какого-либо ограничения иммиграции из ЕС в корне противоречит букве и духу соглашения о свободе перемещения людей и капиталов, подписанного Берном и Брюсселем?

Начнем по порядку. Данное соглашение продолжит свое действие в отношении граждан ЕС, желающих обосноваться в Швейцарии, то есть Берн не намерен покидать уже существующее правовое поле в части, касающейся притока трудовых кадров из стран Евросоюза. Однако само по себе это соглашение должно быть модифицировано в соответствии с решением народа на референдуме 9 февраля 2014 года.

Тем самым Берн целиком и полностью перекладывает ответственность на Брюссель, ставя сохранение соглашения о свободе перемещения, — а значит и весь корпус «билатеральных соглашений», — в зависимость от согласия Евросоюза пересмотреть его. Фактически, Берн предлагает Брюсселю проявить сознательность и согласиться с прямой народной волей граждан Швейцарии во имя сохранения вполне оправдавшего себя «билатерального» формата сотрудничества. Удастся ли Берну такой фокус?

Далее. В соответствии с предложением Федерального совета регулирование при помощи численных квот будет вступать в действие в случае, если данный гражданин ЕС захочет поселиться в Швейцарии на срок больше 4-х месяцев. Таким же образом будет регулироваться приток в Швейцарию так называемых «фронтальеров» (людей, живущих за рубежом, но работающих в Швейцарии), лиц, претендующих на получение краткосрочных видов на жительство в Конфедерации, членов семей, беженцев, людей, не намеревающихся работать в Швейцарии, а также «временно принятых» (лиц, которые получают право временно пребывать в стране без получения какого-либо официального статуса, например, статуса беженца).

Основные события после 9 февраля 2014 г.

9. 2. 2014 г.: За выдвинутую Швейцарской народной партией (SVP/UDC) народную инициативу «Против массовой иммиграции» проголосовало 50,3% избирателей и 17 кантонов. Европейская комиссия отреагировала немедленно, подчеркнув, что это решение нарушает принцип свободного передвижения граждан между ЕС и Швейцарией.

12. 2. 2014 г.: Дипломаты ЕС снимают с повестки дня вопрос подписания со Швейцарией «Рамочного соглашения» по урегулированию т.н. «институциональных вопросов» (порядок имплементации в Конфедерации права ЕС и определение судебной инстанции с полномочиями принимать решения по спорным вопросам, возникающим в отношениях ЕС и Швейцарии).

16. 2. 2014 г.: Швейцария информирует Хорватию, что она не сможет подписать Протокол о свободном доступе граждан этой страны на швейцарский рынок труда в рамках Соглашения о свободном перемещении. ЕС замораживает участие Швейцарии в научно-исследовательской программе Horizon 2020, в образовательной программе Erasmus+, а также приостанавливает переговоры по Соглашению о доступе Швейцарии на энергорынок ЕС.

20. 6. 2014 г.: Федеральный совет представил концепцию реализации решения, принятого на референдуме 9 февраля 2014 года, текст которой практически не отличается от текста вынесенной на референдум «миграционной инициативы» Швейцарской народной партии. В соответствии с этой концепцией с февраля 2017 года иммиграция из стран ЕС в Швейцарию снова должна ограничиваться численными контингентами и квотами.

7. 7. 2014 г.: Швейцария официально заявляет ЕС о своем желании пересмотреть Соглашение по свободному перемещению лиц в соответствии с решением, принятом на февральском референдуме.

25. 7. 2014 г.: ЕС отвергает пересмотр Соглашения о свободном перемещении лиц и снова дает понять, что контингенты и квоты находятся в «фундаментальном противоречии» с этим Соглашением. Тем не менее, ЕС предлагает провести консультации «по практическим вопросам, связанным с реализацией настоящего Соглашения».

26. 7. 2014 г.: Швейцария и ЕС договорились о временном решении проблемы, связанной с приостановкой участия Берна в программе Horizon 2020. Это решение допускает частичное участие Швейцарии в данной научно-исследовательской программе ЕС на период до конца 2016 года.

28. 11. 2014 г. Федеральный совет, в качестве обращенного в адрес Брюсселя жеста «доброй воли», сокращает с 1 января 2015 г. квоты для квалифицированных работников из «третьих стран» на 2 тыс. единиц.

30. 1. 2015 г.: Большинством в 74,1% голосов избиратели отклоняют инициативу «ECOPOP».

08. 2. 2015 г.: Страны ЕС поддерживают решение Европейской Комиссии не пересматривать Соглашение со Швейцарией о свободном перемещении лиц, считая, что такой пересмотр противоречит 1-му пакету «билатеральных соглашений», а также Дублинскому и Шенгенскому договорам.

02. 2. 2015 г.: Президент Швейцарии Симонетта Соммаруга проводит переговоры с председателем Европейской комиссии Жан-Клодом Юнкером. Сближения позиций достигнуто не было. Однако ЕС по-прежнему заявляет, что готов к «консультациям».

В соответствии с представленным вчера законопроектом правительство будет иметь право определять численные значения квот и контингентов по тем или иным типам мигрантов, однако каких-либо заранее и раз и на всегда определенных жестких цифр вводиться не будет. Тем самым правительство сохраняет для себя свободу маневра для того, чтобы «иметь возможность учитывать общие интересы швейцарской промышленности».

Определяться эти численные ограничения будут каждый раз заново, с учетом заявок кантонов и рекомендаций федеральной Комиссии по вопросам миграции (Zuwanderungskommission). Правительство предлагает также обеспечить гражданам Швейцарии безусловный приоритет при найме на работу. Иными словами, в отношении граждан ЕС будет действовать режим, давно уже действующий в отношении граждан «третьих стран»: намереваясь принять на работу гражданина ЕС, швейцарский работодатель должен будет аргументированно доказать властям, почему на это место не может быть принят гражданин Швейцарии. Исключение будут составлять сферы деятельности, где уже сейчас имеет место острая нехватка рабочих рук (например, сфера ухода за больными и престарелыми).

«Билатеральный формат» в опасности?

Как уже упоминалось, идея ограничения иммиграции из ЕС в корне противоречит букве и духу соглашения о свободе перемещения людей и капиталов, подписанного между Берном и Брюсселем. С другой стороны, Берн предлагает Брюсселю пересмотреть это соглашение, а значит, неизбежны переговоры с ЕС на эту тему. Поэтому вчера, кроме законопроекта, определяющего порядок реализации решения референдума от 9 февраля 2014 года, правительством был представлен так называемый «переговорный мандат», то есть основные пункты, с которыми переговорщики из Швейцарии отправятся в Брюссель.

По сути этот «мандат», то есть исходная позиция Швейцарии на переговорах с ЕС, состоит из следующих пунктов. Во-первых, Швейцария намерена отныне не полагаться на автоматизм соглашения о свободе перемещения людей и капиталов, и регулировать иммиграцию самостоятельно. Во-вторых, «билатеральные соглашения», равно как и разработанные в Швейцарии меры по противодействию «зарплатному демпингу», должны сохраниться и работать дальше в полном объеме. В-третьих, на переговорах в Брюсселе Швейцария хотела бы выработать какое-то особое решение в отношении Хорватии, ведь из-за референдума 9 февраля 2014 года Швейцария не смогла распространить на этого самого молодого члена ЕС тот самый режим свободы перемещения.

Поэтому основным теперь является вопрос позиции ЕС. Согласится ли Брюссель внести изменения в соглашение о свободе перемещения? Это очень рискованный курс, потому что в случае, если Евросоюз не пойдет на такой пересмотр, под угрозой денонсации может оказаться весь первый пакет «двусторонних соглашений» между ЕС и Швейцарией, в основе которого лежит так называемый «принцип гильотины» (соглашения пакета действуют только все вместе; теряет силу одно соглашение — автоматически перестают действовать и другие). Кроме того, в этом случае придется в очень «долгий ящик» отложить подписание так называемого «рамочного соглашения» между ЕС и Швейцарией, и это при том, что продолжение кооперации с Берном в «билатеральном» формате ставится Брюсселем в прямую зависимость от подписания именно такого документа.

«Внутри- и внешнеполитические аспекты»

На вчерашней пресс-конференции Симонетта Соммаруга отметила, что в период после референдума 9 февраля в правительство поступило огромное количество советов и предложений на предмет того, как можно было бы реализовать волю народа. И могло сложиться впечатление, что правительство находится в растерянности. «Это не так», — подчеркнула президент Швейцарии. «Фаза политической неопределенности связана не с курсом Федерального совета, а с результатами голосования».

Она напомнила также, что в рамках миграционной проблематики есть как внешне-, так и внутриполитические элементы, и задача правительства состояла в том, чтобы учесть все эти аспекты в равной степени. «С точки зрения внутренней политики правительство сразу разработало и взяло четкий курс, хотя на внешнеполитической арене до сих пор сохраняются сложности и элементы неопределенности, связанные, прежде всего, с отказом Брюсселя пойти на пересмотр соглашения о свободе перемещения. Однако мы не сложили руки и все равно разработали нашу позицию, исходя из которой мы намерены вести консультации с ЕС».

Найти выход вместе

Как подчеркнула С. Соммаруга, такой курс оправдал себя. На прошлой неделе она лично встречалась с новым руководством Евросоюза и получила-таки его согласие, правда, не на переговоры, но хотя бы на проведение консультаций с целью «сверить часы» и понять, где мы сейчас находимся с точки зрения вопроса регулирования миграции. «Это небольшой, но все-таки прогресс», — отметила С. Соммаруга.

Она подчеркнула далее, что свести воедино внешне- и внутриполитические аспекты миграционной проблематики очень непросто, однако «мы должны были попытаться сделать все для этого возможное». Отказ от таких попыток правительством даже не рассматривался, и таким курсом Федеральный совет будет идти и дальше, а именно, он будет формулировать цели и последовательно, шаг за шагом, добиваться их реализации.

На вчерашней пресс-конференции выступали также министр экономики Швейцарии Иоганн Шнайдер-Амманн (Johann Schneider-Ammann) и министр иностранных дел Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter). Первый из них еще раз подчеркнул важность для Швейцарии «билатерального формата» сотрудничества с ЕС. «Тот, кто пытается поставить этот формат под вопрос, тот безответственно играет с огнем», — подчеркнул И. Шнайдер-Амманн, напомнив, что в эпоху резкого укрепления швейцарской национальной валюты страна не может позволить себе ослабления институциональных основ кооперации с ЕС, который является для Швейцарии важнейшим торговым партнером.

«С момента так называемого „валютного шока“ мы оказались перед необходимостью решить задачу на нахождение квадратуры круга, то есть мы должны будем как сохранить „билатеральный формат“, так и учесть народную волю», — указал И. Шнайдер-Амманн. Д. Буркхальтер со своей стороны сравнил нынешнюю ситуацию с «марафонским бегом с препятствиями», напомнив о необходимости решить «хорватский вопрос», и о том, что все решения внутри ЕС принимаются только единогласно.

По словам Майи Косьянчич (Maja Kocijancic), официального представителя главы дипломатии ЕС Федерики Могерини, Еврокомиссия проверит все озвученные Швейцарией идеи на предмет их совместимости с действующими соглашениями и другими документами, определяющими основы сотрудничества Швейцарской Конфедерации и Европейского союза. При этом Брюссель исходит из того, что «Швейцария будет исполнять все свои обязанности, проистекающие из данных документов».

Волшебства не будет

Пресса Швейцарии в целом с пониманием относится к представленному вчера правительством законопроекту. «Конечно, было бы очень неплохо оперативно прояснить ситуацию, чтобы экономика Швейцарии могла точно понимать, сохранится ли на будущее „билатеральный формат“ сотрудничества и взаимной торговли между ЕС и Швейцарией», — пишет, в частности, выходящая в Берне газета «Дер Бунд». «Однако с политической точки зрения правительство действует совершенно верно. Оно, с одной стороны, не отказывается в угоду Брюсселю от народного вотума, с другой стороны, Федеральный совет ведет себя сдержанно и не провоцирует Европу чрезмерно громкими и радикальными шагами.

Именно поэтому правительство и подчеркивает, что реализовать решения референдума 9 февраля 2014 года в части регулирования миграции можно только вместе с ЕС, но никак не в противостоянии с ним. Правительство могло бы сейчас пойти ва-банк и предложить народу еще раз проголосовать по вопросу отношений с ЕС, надеясь, что резкое укрепление швейцарского франка выдвинет на первый план экономическую проблематику и заставит народ отказаться от своего решения, принятого год назад. Это была бы откровенная политическая манипуляция, на что Федеральный совет не пошел, с учетом того, что референдум по миграционной инициативе стал манифестацией проблем, связанных с общими вопросами национальной идентичности Швейцарии, решать которые методами экономики не имеет смысла.

Отсюда и курс правительства — не предлагать новый референдум, а попытаться выторговать у Брюсселя хотя бы минимальные возможности регулирования миграции. Без этих возможностей упомянутая министром Шнайдер-Амманном квадратура круга будет недостижима. Так что Федеральный совет прав — нет такой волшебной палочки, при помощью которой можно было бы избавиться от последствий референдума 9 февраля 2014 года. Решать эту задачу нужно шаг за шагом, постепенно, затрачивая много времени и труда. И это единственная возможность, которая на данный момент есть у Швейцарии».