В Швейцарии предлагают реформу Сената

Швейцария соскучилась по перестройке? Политолог Адриан Фаттер (Adrian Vatter) выступает в пользу полного реформирования малой палаты парламента Швейцарии, Совета кантонов (Ständerat). Keystone / Peter Klaunzer

Следует ли реформировать малую палату парламента Швейцарии, Совет кантонов? А зачем? И если да, то как? 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Швейцария если чем и отличается, то только не политическим безрассудством. Планов поменять «всю систему», ввести базовый доход или сделать еще что-то такое «ррр-революционное» тут хватает, но существующие фильтры и механизмы, как правило, надежно охраняют страну от «визионерских» планов «поворота политических рек». 

Но вот буквально на днях политолог Адриан Фаттер (Adrian Vatter) выступил в пользу полной реформы малой палаты парламента Швейцарии, Совета кантонов (Ständerat, Conseil des États, Consiglio degli Stati). Сенат должен стать своего рода «мастерской будущего», идентифицирующей проблемы будущего и дающей ответы на них. Разумеется, ничего реально выполнимого за этим нет, но что-то ведь за «вбросом» этого бернского политического оракула скрывается! Но что? 

Странная структура

Швейцарский сенат — структура странная. Во-первых, его название происходит от слова Stand (штат), обозначающего кантон, но не как административную единицу или субъект федерации, но как народную совокупность граждан. Во-вторых, создан был Совет кантонов как бы в стороне от Национального совета, народной палаты, так что выборы в него вообще-то могут проходить отдельно и в иные сроки. И если обе палаты и выбираются сейчас одновременно, то только из соображений экономии. 

В-третьих, обе палаты парламента Швейцарии совершенно равноправны, называть их верхней и нижней неграмотно, они исключительно «большая» и «малая». Роль Совета кантонов состоит в том, чтобы фильтровать «народную вольницу» большой палаты, Национального совета. Совет кантонов всегда более консервативен, тут ничего не изменила и пресловутая «зеленая волна» октября 2019 года, когда в Национальном совете левые и экологистские силы сумели заметно нарастить свое влияние. 

В-четвертых, быть сенатором почетно, но трудно: депутатов Совета кантонов народ выбирает напрямую в субъектах федерации, поэтому политическая легитимация таких депутатов куда выше легитимации парламентариев, порой попадающих в парламент только в общем списке. И именно поэтому Совет кантонов работает более вдумчиво, отчего его и называют порой «палатой раздумий». Еще его часто называют «чердак» (Stökli), мол, это этакая мансарда, где заседают никому не нужные «старики» с их тем более никому не нужной «мудростью».

Тормоз нации?

А еще Совет кантонов называют «Тормозом нации!», мол, вместо того чтобы работать по принципу «утром в твиттере, вечером в законе», они еще там чего-то размышляют и призывают ориентироваться на законы, в нашу-то эпоху революционной cancel culture. Более сдержанно и конструктивно эта проблематика была отражена в названии научного симпозиума «Историческое ископаемое или модель будущего?» (Historisches Fossil oder ZukunftsmodellВнешняя ссылка), прошедшего в июле 2019 года в историческом полукруглом зале Совета кантонов. 

В нем приняли участие как отечественные швейцарские, так и зарубежные эксперты. По случаю этого симпозиума два швейцарских политолога, Шон Мюллер (Sean Müller, Лозаннский университет) и Адриан Фаттер (Adrian Vatter, Бернский университет), подготовили к выходу в свет сборник статей и материалов, который так и называется «Совет кантонов» (Der Ständerat)Внешняя ссылка. Как оказалось, это вообще первый систематический и системный обзор 172-летней истории швейцарского Сената.

Швейцарский двухпалатный парламент в международном сравнении

Парламенты во всем мире бывают либо однопалатные, либо двухпалатные. Первая модель опирается на принцип прямого народного представительства в национальном законодательном органе. Вторая модель дополняет принципы парламентаризма системой федерализма, когда существуют народная палата и палата регионов.

Однопалатную систему имеют около трети государств мира. Для устоявшихся демократических стран, таких как Швейцария или США, характерны именно двухпалатные модели. Структуры обеих палат также отличается разнообразием. В таких странах, как Швейцария, а также Австралия, Германия и США, их компетенции схожи, а партийно-политический расклад в них заметно отличается.

В таких странах, как Великобритания, Ирландия, Австрия и Бельгия, ситуация иная. Там задачи палат разные, но их политические ориентации (партийные структуры) довольно похожи. В России верхняя палата Совет Федерации задумывалась, по сути, по швейцарскому образцу как фильтр на пути порой откровенно вредных законотворческих инициатив, исходящих из недр Государственной Думы. 

Сегодня российские сенаторы, в отличие от швейцарских, не избираются (одного представителя от региона назначает губернатор, а второго — законодательный орган региона), а сам СФ стал по сути лишь местом «почетной ссылки». В Украине Сената (верхней палаты) в парламенте нет, Верховная рада является однопалатным законодательным органом. 

Предисловие, вышедшее из-под пера бывшего спикера Совета кантонов Жана-Рене Фурнье (Jean-René Fournier) делает этот том настоящим литературно-историческим памятником. Автор предисловия очень рад, в частности, тому, что историки и политологи наконец-то взялись за историю швейцарского Сената, мол, давно пора было!

Оценка проектов реформ Совета кантонов за последние полвека

Недавно вышедший в свет, этот том и в самом деле с полным правом претендует на то, чтобы стать первым всеобъемлющим аналитическим обзором истории малой палаты парламента Швейцарии. Самая, наверное, «новаторская» глава сборника была написана одним из его главных редакторов Адрианом Фаттером, содиректором Института политологии (Institut für PolitikwissenschaftВнешняя ссылка) Бернского университета. 

В ней он провел критический анализ всех проектов реформ Совета кантонов за последние полвека, а в начале статьи находятся две рабочие гипотезы. Во-первых, будучи выразителем и формой идеи швейцарского федерализма, Совет кантонов сейчас недостаточно активно и наступательно реализует эту идею на федеральном уровне. Второй тезис (и тут уже становится интереснее): малая палата слишком односторонне «представляет структуру социальных интересов в стране». 

Иными словами, в Совете кантонов мало левых, и с этим надо что-то делать. По его словам, на практике первое обстоятельство ведет к тому, что находящийся в Берне «Домом кантонов» (Haus der KantoneВнешняя ссылка, офис представителей субъектов федерации при федеральном центре) давно стал на рабочем уровне, по сути, альтернативой Сенату. Кантоны активно работают сами, имея собственные координационные структуры (Kantonale Konferenz или «Постоянные совещания» отраслевых кантональных министров), находящиеся на уровне выше кантонов, но ниже федерального центра.

Второе обстоятельство привело к тому, что в 2019 году женщины оказались «недопредставленными» в Совете кантонов. И это конкретная попытка не столько оценить, сколько вскочить на волну внепарламентских форм уличного политического протеста последних месяцев, используя их энергию на пользу политических структур мейнстрима. С этой целью политолог внимательно оценивает типологию предложений реформировать Сенат, выделяя 10 моделей реформ (см. ниже). В итоге он предлагает заменить Совет кантонов на ряд других структур и институтов. Каких?

В поисках нового Сената

Используя системный подход, А. Фаттер утверждает, что пока ни один из вариантов реформ не устраняет все вышеперечисленные недостатки Совета кантонов (недостаточно «федералистичный», недостаточно левый). Тем не менее некоторые проекты выгодно выделяются на общем фоне, а их сочетание может в теории стать ответом на этот вызов. 

Для начала можно было бы обратить внимание на немецкую модель тамошнего «федерального совета» (Bundesrat). Он состоит из членов земельных правительств, представляющих 16 земель Германии. Не будучи официально «верхней палатой», эта структура позволяет «землям» (субъектам федерации) участвовать в законодательной и исполнительной деятельности на уровне федерации, а также в делах Европейского союза. 

Такая модель могла бы упростить и усилить кантональное влияние на федеральную политику в Швейцарии. Ведь сегодня в Конфедерации в этой сфере существуют сразу три института одновременно: правительства кантонов, бернский «Дом кантонов» и «Постоянные совещания» кантональных отраслевых министров, а также сам Совет кантонов (малая палата парламента). 

Чтобы не допустить в результате такой реформы перегрузки действующих членов кантональных правительств, политолог предлагает каждому кантону дополнительно избирать от правительства кантона в Совет кантонов своего рода министра иностранных дел. Он (или она) могли бы иметь одно из двух постоянных мест, причитающихся кантонам в новом Сенате.

Свергнуть власть «старых, белых, богатых» мужчин

Теперь второй тезис. Совет кантонов недостаточно левый, в нём царит «токсичная маскулинность». Созданный в 1848 году, он преследовал тогда цель защитить на федеральном уровне интересы кантонов, причем не всех, а прежде всего католических кантонов, проигравших гражданскую войну 1848 года. Сегодня Сенат, утверждает А. Фаттер, цементирует и укрепляет власть белых пожилых мужчин бюргерского происхождения. 

Напомним, что сенаторы в Швейцарии избираются мажоритарным путем, то есть в Совет кантонов проходят кандидаты, получившие численное большинство граждан и гражданок Швейцарии. По сути, А. Фаттер утверждает, что этот народ теперь голосует неправильно, но поскольку в ближайшей перспективе другого народа в стране не будет, то остается одно — уничтожить старый Совет кантонов и заменить его на, скажем, «Палату меньшинств».

10 моделей реформирования Совета кантонов 

Реформа правил представительства:

— Переход к пропорциональному выбору сенаторов; 

— Увязка числа мест в Совете кантонов, причитающегося данному кантону, с численностью населения кантона;

— Бюрократизация: избрание в Сенат представителей (министров) правительств кантонов по немецкому образцу;

— Избрание жребием (усиление охлократических элементов);

Реформа правил принятия решений:

— Иное распределение задач и функций между двумя палатами парламента: эти функции и задачи могут не совпадать;

— Сделать палаты не «большой» и «малой», а Первой и Второй, причем первая будет важнее второй;

— Приоритет будет получать мнение палаты с более многочисленным большинством голосов;

Модели, альтернативные модели двухпалатного парламента:

— Переход к однопалатной системе с принятием решений на основе квалифицированного большинства;

— Однопалатная система с параллельным расширением инструментов прямой демократии в кантонах;

— Создание Совета меньшинств и палаты будущего (Minderheiten- und Zukunftsrat) в качестве Второй палаты парламента.

Сделать это можно было бы переходом от мажоритарного принципа формирования палаты к формированию на основе жребия. Именно такие сенаторы и будут получать второе место, причитающееся в новом сенате каждому кантону. Тем самым Сенат мог бы состоять из представителей провластной бюрократии и произвольного набора представителей граждан. Можно себе представить, как выглядел бы такой Сенат! 

Наконец, А. Фаттер предлагает превратить Совет кантонов из демократически избранной палаты в «федеральный орган перспективного мониторинга» (föderative Antizipative). Звучит абстрактно. По сути это означает, что новый Совет кантонов отвечал бы за обсуждение вопросов, с которыми политическая сфера еще только могла бы столкнуться в будущем, и за выработку адекватных решений этих вопросов. 

Иными словами, А. Фаттер предлагает превратить Совет кантонов в не что иное, как в новый Институт политологии, который стал бы полем для проведения политических экспериментов, каковым часто, в самом деле, и выступают кантоны, порой опережая федеральный центр в решении важных институциональных вопросов. По мнению А. Фаттера, это означало бы, что процесс законотворчества в парламенте не «ковылял» бы, как сейчас, вослед нерешенным проблемам, а работал бы на опережение. 

Не реформа для завтрашнего дня, но видение послезавтрашнего

Бернский политолог не питает иллюзий: его комплексная перестройка малой палаты не имеет пока никаких шансов. Новый состав Совета кантонов будет избран в Швейцарии в 2023 году, и в нем опять будут заседать белые, гетеросексуальные, пожилые, состоятельные мужчины. Свои предложения он продвигает в качестве «долгосрочного видения», каковое, мол, в современной швейцарской политике является товаром дефицитным!

По его словам, такая реформа будет иметь сразу три преимущества: совершенствование механизмов урегулирования конфликтов, своевременная интеграция нынешних и будущих социальных меньшинств и, таким образом, создание качественно новых основ внутренней политики. Оригинальные идеи А. Фаттера, имея как позитивные, так и негативные стороны (он забывает о полукантонах, которые имеют в Сенате только по одному месту), несомненно, достойны тщательного обсуждения.