Швейцарский федерализм осложняет борьбу с пандемией?

Министр внутренних дел (курирует здравоохранение) Швейцарии Ален Берсе: «Мы бежим марафон, а не стометровку». 28 октября 2020 года. Keystone / Jean-christophe Bott

В самом ли деле широчайшая автономия субъектов федерации в Швейцарии осложняет борьбу с пандемией?

Перевод с немецкого на русский: Игорь Петров. 

Долгое время Швейцария считалась образцовым учеником в школе, где изучают методы борьбы с пандемией. Но осенью и зимой 2020-2021 гг. страна оказалась охвачена второй волной пандемии, по сравнению с которой весеннее обострение пандемии коронавируса 2020-го года показалась настоящей бурей в стакане воды. Портал SWI swissinfo.ch беседовал с Андреа Арчидиаконо (Andrea Arcidiacono), автором недавно вышедшей книги об основах государственного кризисного управления в Швейцарии в период «первой волны» пандемии с марта по май 2020 года.

Во время этой самой «первой волны» на Швейцарию часто указывали как на пример того, как следует организовывать борьбу с пандемией в демократическом государстве. В самом деле, объявив карантин, швейцарские власти, в отличие от многих соседних стран, воздерживались от введения уж слишком жестких мер, таких как комендантский час. Но потом наступила «вторая волна», и «швейцарский путь», характеризующийся либеральным подходом с далеко идущими полномочиями и компетенциями кантонов, уже не показался столь удачным. 

И в самом деле, Швейцарская Конфедерация находится сейчас в списке стран, в наибольшей степени пораженных вирусом: цифры новых заражений и показатели смертности в Швейцарии сейчас одни из самых высоких в Европе. Портал SWI swissinfo.ch поговорил о перспективах развития ситуации с Андреа Арчидиаконо — экспертом, экономистом и журналистом. Только что он опубликовал на итальянском языке книгу, в которой описывает историю этого беспрецедентного кризиса в области швейцарского здравоохранения, основываясь при этом на нескольких длинных интервью с министром внутренних дел Швейцарии (курирует здравоохранение) Аленом Берсе. Название книги соответствующее: La maratona di Alain Berset («Марафон Алена Берсе»). 

А здесь вы всегда сможете узнать, как выглядит текущая ситуация с коронавирусом в Швейцарии:

SWI swissinfo.ch: Сначала Швейцария была образцом для подражания, а потом вдруг стала откровенным «двоечником» в том, что касается противодействия коронавирусной пандемии. Как такое могло случиться?

Андреа Арчидиаконо: И в самом деле, во время первой волны Швейцария была одной из «образцовых» стран. Все работали в единой упряжке. В стране был объявлен режим чрезвычайной ситуации. Поэтому-то Федеральный совет, кабмин Швейцарии, принимал решения единолично, в том числе и от лица кантонов, субъектов федерации. Кантоны и население последовали за национальным правительством. Это был этап, который я бы назвал «мобилизацией», если вы позволите использовать военный жаргон.

Затем, 19 июня, режим был изменен «с чрезвычайной ситуации» на «особую» с гораздо большими полномочиями для кантонов. И это одна из причин, по которой справиться со «второй волной» было уже намного сложнее. Если сначала в стране был один дирижер, то потом их стало практически 27, то есть это Федеральный совет, кабинет министров, и еще 26 кантональных правительств, которые часто с трудом находили в общении между собой какой-то общий знаменатель.

Кантоны, а также парламент накануне активно критиковали «единоличную власть» Федерального совета. Они хотели иметь больше прав в рамках управления кризисом. Министр внутренних дел (курирует здравоохранение) Ален Берсе и Федеральный совет были готовы вполне искренне отдать кантонам больше ответственности, но этот переход оказался связанным с куда более значительным количеством трудностей, чем ожидалось. 

Тем не менее следует отметить, что в борьбе с распространением вируса Швейцария все равно сумела избежать слишком жесткого регулирования и введения серьезных ограничительных мер для населения, а также критической перегрузки всей системы здравоохранения. Цена, которую мы платим за это, оказалось очень высокой: от вируса умерло довольно много людей.

То есть ответственных за возможные ошибки следует искать именно на уровне кантонов?

Сейчас трудно делать какие-то выводы, прежде всего потому, что ситуация очень быстро меняется. Но мне кажется, что кантоны и в самом деле не оправдали возлагаемых на них ожиданий. Возможно, Федеральный совет оказал слишком большое доверие кантонам и возможно это было немного наивно. А еще ведь есть население. Когда мы 19 июня перешли к режиму «особой ситуации», везде царила атмосфера надежды. Своего рода дух прорыва. Летом ведь большинство людей в стране жило более или менее нормально.

Теперь часто можно слышать, мол, федерализм — это просто прекрасная форма государственного устройства в хорошие времена, но в кризисный период она очень быстро достигает своих пределов возможного. А каково Ваше мнение?

Федерализм очень хорошо работал в период «первой волны». Хотя федеральное правительство и взяло на себя всю основную ответственность, оно всегда сначала консультировалось с кантонами. Это позволило быстро реагировать на их потребности. В период «второй волны» федеральный центр вмешивался только тогда, когда это было остро необходимо по соображениям общественного здравоохранения.

Эта конкретная ситуация, вероятно, действительно показала некие пределы федерализма, потому что одни кантоны свои «домашние задания» выполняли, другие — нет. Всяк кантон хвалил свое болото, а солидарность между ними ушла на второй план.

Несколько дней назад сразу двенадцать кантонов призвали федеральный центр вновь объявить режим «исключительной ситуации» и таким образом снова полностью взять в свои руки все бразды правления в ситуации борьбы с пандемией. Что это значит? Опять все сначала?

Мы действительно находимся в кризисе, мы сталкиваемся с постоянными изменениями и парадоксами. В июне 2020 года многие кантоны заявили, мол, «мы сами можем и хотим справиться с кризисом». Сейчас они уже поднабрались опыта, многие довольно сильно обожглись на молоке и требуют, дуя на воду, чтобы теперь Федеральный совет начал бороться с кризисом и выплатил из своего бюджета компенсации отраслям экономики, особенно пострадавшим от антивирусных ограничений.

При этом не следует забывать, что кантональные правительства переизбираются каждые четыре года. Членам кантональных правительств трудно принимать жесткие решения, потому что они не хотят обидеть свой электорат. В этой ситуации им, конечно, выгоднее, чтобы каштаны из огня для них таскал кабмин в Берне.

Во время первой волны министра внутренних дел Алена Берсе все хвалили, а сейчас он объект резкой критики. Швейцарская народная партия (SVP) даже призвала лишить его права курировать вирусное досье. Что вы думаете о работе министра, координирующего в стране вопросы здравоохранения?

Я позитивно оцениваю его работу, хотя бы потому, что начиная с февраля 2020 года, когда начался кризис, он реально стал в правительстве неким центром кристаллизации всех антивирусных и антипандемических мер. Я думаю, что за эти месяцы ему удалось подняться с должности министра до уровня настоящего государственного деятеля, потому что у него есть и четкое представление о том, как на самом деле следует управлять кризисом, и видение на долгосрочную перспективу. Он всегда начинает с того, что ищет способ избежать закрытия вообще всего и вся. И последнее, но не менее важное — его способность признавать и исправлять ошибки.

Однако следует подчеркнуть, что решения в стране в связи с этой пандемией принимаются Федеральным советом в целом, а не одним министром. Трудность, особенно в рамках второй фазы пандемии, заключается в поиске консенсуса между сторонниками жесткой линии и теми, для кого первостепенное значение имеют экономические интересы. Однако давать оценку работе всего кабинета пока еще рано. 

Недавно специальную рабочую группу правительства по противодействию COVID-19 покинул эпидемиолог Кристиан Альтхаус (Christian Althaus). В адрес политического руководства он направил ряд жестких критических замечаний, мол, оно недостаточно прислушивалось к экспертам, многие из которых неделями призывали к дальнейшему ужесточению мер, и все напрасно было, а теперь страна находится там, где находится. Ваша оценка ситуации?

Вклад ученых имеет, особенно в такой кризисной ситуации, как эта, в столкновении с вирусом, который был совершенно неизвестен, решающее значение. Научные знания имеют сейчас фундаментальное значение. Однако роль науки заключается в том, чтобы указывать пути решения проблем, а не подменять собой политику. При принятии решений органы исполнительной и законодательной власти должны учитывать большое количество факторов, не только санитарно-гигиенических, но еще и финансово-экономических. 

«Я хотел как бы дистанцироваться от шума времени и написать то, что могло бы сохранить актуальность и в долгосрочной перспективе», — говорит Андреа Арчидиаконо. tvsvizzera

Кроме того, необходимо всегда учитывать реакцию граждан. Некоторые ученые демонстрируют адекватное понимание того, насколько важен учет и взаимодействие всех этих факторов, другие демонстрируют это понимание в меньшей степени. И у них складывается ощущение, что их не слушают столь внимательно, как следовало бы. 

Швейцария имеет в мире репутацию образцово организованной страны. Тем не менее, прочитав Вашу книгу, можно сделать вывод, что наша страна оказалась в конечном счете плохо подготовленной к пандемии.

Швейцарии в новейшее время еще никогда не приходилось сталкиваться с настоящей эпидемией, за исключением, может быть, эпидемии Sars в 2003 и 2004 годах. Несмотря на то, что в каждом кантоне есть в наличии план по борьбе с пандемией, он никогда еще не применялся кантонами на практике.

Домашние хозяйства теоретически должны были бы иметь по 50 лицевых защитных масок, но практически этого нигде не было. Скажем так: Швейцария была подготовлена теоретически, но не практически. Политически очень ведь непросто в хорошие беззаботные времена обосновать необходимость закупить миллионы масок и сотни аппаратов ИВЛ для всего лишь «потенциальной» чрезвычайной ситуации.

Швейцария известна в мире в качестве богатой страны. Но на экономическую помощь и поддержку бизнеса во время пандемии она выделяет лишь 4,8 процента своего валового внутреннего продукта, в то время как Германия, например, выделяет 8,3 процента. Как это можно объяснить?

Традиционно Швейцария проводит жесткую финансовую политику. В стране есть так называемый «долговой тормоз» (запрещающий бюджетам всех уровней тратить больше, чем они зарабатывают, прим. ред. рус.). То, что из федерального общественного бюджета уходит сейчас в ситуации кризиса, он, бюджет, обязан будет компенсировать уже в ближайшие годы.

Кстати, у меня сложилось впечатление, что Швейцария вовсе уж не так экономна и бережлива. В конце концов, во время первой волны она потратила 70 миллиардов франков. А это очень большие деньги.

Швейцарии очень развита культура политического компромисса, длительных консультаций и диалога всех заинтересованных сторон со всеми. Это и есть истинное ДНК страны. Во время кризиса эта культура оказалась, однако, частично свернутой. Изменит ли пандемия политическую культуру Швейцарской Конфедерации, и если да, то как и в какой степени?

Я думаю, что этот кризис может стать сильным импульсом и поводом поставить под вопрос и пересмотреть все процедуры и алгоритмы, лежащие в основе нашей системы здравоохранения и в конечном итоге — всего швейцарского федерализма. И, возможно, станет очевидным, что полномочия решать некоторые фундаментальные общественные задачи, одной из которых является совершенствование отрасли здравоохранения, нужно из сферы ответственности кантонов передать еще ниже, на региональный уровень. 

Кроме того, в настоящее время у нас на глазах сталкиваются самые разные и разнонаправленные интересы и мнения, и все они противоречат друг другу. Некоторые политические партии действуют при этом очень агрессивно, между регионами и в самом населении также возникли глубокие разногласия. Поэтому прежде всего я надеюсь, что после этого кризиса в стране произойдет «великое примирение».