Швейцарская демократия и ее «двойное большинство»

Дом кантонов (Das Haus der Kantone) в Берне: представительство могущественных кантональных правительств в политическом центре страны, который даже столицей не является. Keystone

Поправки в конституцию требуют в Швейцарии «двойного большинства». Пример для постсоветского пространства?

Референдум 29 ноября 2020 года завершился, страна сказала «нет» «пустым обещаниям» (так, по крайней мере, считает ведущая газета Швейцарии «Нойе Цюрхер Цайтунг»), однако количество желающих помахать кулаками после драки на этот раз оказалось как-то необычно большим: речь идет о так называемом «двойном большинстве» (Ständemehr), которое требуется в Швейцарии для одобрения поправок в Конституцию. 

«Инициатива о корпоративной ответственности бизнеса» потерпела поражение именно из-за него, и получился парадокс: численное большинство избирателей одобрили ее, но те же самые голоса, посчитанные в разбивке по кантонам, вдруг показали отрицательный результат. Вообще получилось обидно, конечно: с разницей всего-то в 37 500 голосов сторонники инициативы о корпоративной ответственности все-таки смогли «перетянуть одеяло на себя», завоевав 50,7% голосов. Однако большинство кантонов было против законопроекта. Что случилось? 

Значит ли это, что знаменитая швейцарская демократия — а ни одна страна мира не предоставляет своим гражданам такие широкие гражданские и политические права — является не чем иным, как враньём и надувательством?

На самом деле тут все совершенно ясно: речь идет о классическом «много шума из ничего». С момента введения в 1891 году такого инструмента демократии, как народная законодательная инициатива, всего в стране была запущена 481 инициатива, и только две из них потерпели неудачу из-за противодействия кантонов. В 1955 году это была «Инициатива в защиту арендаторов» и вот теперь еще «Инициатива о корпоративной ответственности бизнеса». Тем не менее, такой инструмент многое говорит об истории и функционировании швейцарской государственности.

Двойное большинство (Ständemehr) — что это такое?

Поправки в конституцию Швейцарской Конфедерации требуют для своего одобрения «двойного большинства» — простого большинства зарегистрированных избирателей и простого большинства 26 кантонов (субъектов федерации). Это положение интересно по меньшей мере в двух смыслах. 

Во-первых, оно символизирует двойное понимание в Швейцарии самой гражданской субъектности: человек является единичным гражданином и одновременно он формирует вместе с другими гражданами суверенный кантон в качестве регионального выражения идеи общественного блага, когда интересы общества не являются просто суммой интересов отдельных граждан.

Во-вторых, следует понимать, что Швейцария — это страна, которая состоит из сплошных меньшинств (региональных, политических, религиозных, языковых, культурных и так далее). Принцип «двойного большинства» является эффективным инструментом защиты этих самых меньшинств, но не только. О чем идет речь?

Защитный механизм Nr 1: кто был ничем, тот…

Разрабатывая в 1848 году конституцию новой федеративной Швейцарии, отцы-основатели нации специально, памятуя об итогах только что завершившейся гражданской войны, встроили в Основной закон механизм, предохраняющий малые, прежде всего католические кантоны, которые и были проигравшими в этой войне, от «тирании большинства» и доминирования больших протестантских кантонов-победителей.

Защитный механизм Nr 2: федеративная солидарность

Принципы демократии требуют предоставлять всем субъектам федерации, большим и малым, одинаковый политический вес по принципу «один субъект — один голос». Проблема только в том, что в Швейцарии есть еще так называемые «полукантоны». Тут есть много путаницы, поэтому уточним, что всего таких «полукантонов» шесть (два Базеля, два Аппенцелля и Нидвальден с Обвальденом) и что сегодня «полукантон» с юридической точки зрения является нормальным субъектом федерации. 

Понятие «полукантон» просто напоминает, что, например, Базель-городской и Базель-сельский раньше были единым целым, но потом они «разошлись» и, став нормальными кантонами, они имеют — и это как раз и есть основная особенность — по половине голоса на федеральном уровне (отсюда дроби в числе кантонов на нашей интерактивной карте). Двойное большинство (Ständemehr) все это не учитывает, из-за чего сегодня по факту голос одного гражданина кантона Аппенцелль-Внутренний «весит» в 40 раз больше, чем один голос гражданина кантона Цюрих (и это понятно: одинаковый политический ресурс делится на разное число жителей). 

Однако в Швейцарии на такое «искажение» демократии идут сознательно, смиряясь с тем, что голоса граждан разных кантонов имеют неодинаковый «вес». Позитивная дискриминация больших кантонов в пользу малых, объективно возникающая в результате «двойного большинства», образует «скрепу», объединяющую разнородную Швейцарию с ее разными культурами, языками, религиями и регионами. Ведь где еще малые субъекты федерации имеют такую возможность на равных «тягаться» с большими? 

Защитный механизм Nr 3: «Дамоклов меч»

В Швейцарии нет Конституционного суда. И возникает вопрос: как «фильтровать» поток порой откровенно безумных народных законодательных инициатив, грозящих в случае их реализации поставить страну с ног на голову? 

И вот тут-то и возникает «двойное большинство», которое манифестирует народную волю в двух форматах: в формате воли отдельного человека и в формате воли отдельного кантона, оформляющего региональное общественное благо, которое куда больше простой суммы интересов отдельных лиц. 

Поэтому любой, кто выступает в Швейцарии с народной инициативой, должен помнить, что его законопроект будет оцениваться два раза — каждым отдельным человеком (избирателем) и кантонами — и что успехом его проект увенчается только в том случае, если проект не будет противоречить ни частным единичным интересам, ни общественным интересам в лице кантонов. Тем самым «двойное большинство» становится одним из важнейших факторов политической стабильности Швейцарии. 

Уникальна ли Швейцария? Нет! 

США. Система избрания Президента в этой стране, как говорят многие, «устарела» в том смысле, что большинство голосов граждан и большинство голосов выборщиков могут не совпадать, так что в истории США уже пять раз складывалась ситуация, когда кандидат не получал народного большинства, зато получал большинство голосов выборщиков. Стоит ли отменить такую систему? Наверное, но в любом случае тут с инициативой должен выступить, скорее всего, сам новый президент, а какой у него интерес отменять механизм, его же и приведший к победе?

Германия. Это также классическая федеративная страна, и здесь задача сохранения принципа демократического равенства субъектов федерации (федеральных земель) в плане их «административного и голосовательного ресурса» решается Бундесратом (парламентской палатой земель), аналогом которого в Швейцарии является Совет кантонов.

Австралия. Там, «у антиподов», так же, как и в Швейцарии, существует точно такое же «двойное большинство» при голосовании по поправкам в Конституцию. Однако в Австралии де-факто существует двухпартийная система, поэтому этот механизм является настоящим «киллером» поправок: здесь отвергается каждая десятая такая поправка.

Филиппины. Здесь механизм «двойного большинства» является эффективным инструментом в руках властей против воли народа. Уже на стадии сбора подписей под народной законодательной инициативой о внесении поправок в Конституцию, с одной стороны, в пользу этой инициативы свои подписи должны поставить 12% лиц, имеющих право голоса, и, с другой стороны, эти голоса должны составлять по 3% от каждого из 243 избирательных округов.

Россия. Поправки к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Поэтому в смысле учета мнения граждан Россия почти не отличается от Филиппин, ведь организовать референдум в России не просто сложно, а очень сложно. В частности, инициативная группа в течение 45 дней должна собрать не менее 2 млн подписей избирателей, при этом в одном субъекте Федерации разрешено собрать не более 50 тыс. подписей. 

Сторонники «двойного большинства» в Швейцарии

Оценивая результаты референдума 29 ноября 2020 года, министр юстиции и полиции Швейцарии Карин Келлер-Суттер в самых изысканных выражениях отметила историческую важность такого инструмента, как «двойное большинство», подчеркивая именно аспект защиты интересов маленьких кантонов. Союзниками министра, разумеется, являются сами кантоны, особенно небольшие, федеральный парламент и практически все политические партии.

Критики «двойного большинства»

В настоящее время, конечно же, противниками этого инструмента выступают раздосадованные представители инициативных комитетов, а также левых партий и неправительственных организаций. Они считают, что «старые, возникшие еще в 19 веке инструменты лишили их победы в современном и прогрессивном 21 веке».

«На колу мочало…»

В какой-то степени они правы. Современная Швейцария, в самом деле, качественно отличается от Швейцарии в 1848 году. Поэтому тот, кто и в самом деле выступает за «свисс компромисс», должен признать полную легитимность вопроса о том, насколько политические инструменты 19-го века подходят для века 21-го. 

Дело тут в другом: компромисс — это «продукт непротивления сторон», результат диалога и дебатов, а не троллинга и политических доносов в Твиттере. 

Варианты реформ? 

Все они давно известны:

1. Увеличение кантональной квоты до двух третей кантонов (то есть переход от простого к квалифицированному большинству).

2. Если инициатива набирает в свою пользу 55% голосов + 1 голос, то тогда принцип двойного большинства отменяется. Вопрос только: а почему 55%? Потому что две пятерки красиво смотрятся? 

3. Новое распределение голосов по кантонам: например, большие кантоны получают по три голоса, средние кантоны — по два голоса, малые кантоны — один голос. Но опять же: кто определит критерий величины, особенно в наши дни, когда бюджет иного маленького штата больше бюджета иной бывшей великой державы?

4. Ну и, наконец, отмена.

Шансы на проведение реформы 

Сразу скажем, они нулевые. Потому что для отмены принципа двойного большинства требуется… двойное большинство! А кантоны никогда в жизни не согласятся добровольно расстаться со своими властными полномочиями. Так замыкается круг!

Статья написана при поддержке Бруно Кауфмана (Bruno Kaufmann).