Швейцарский парламент: его инструменты, продукция и этапы законотворчества

Большая палата швейцарского парламента, или Национальный совет. Keystone / Peter Klaunzer

Как работает парламент Швейцарии, какие у депутатов есть инструменты, как они ими пользуются, каковы виды «парламентской продукции» и каковы этапы законотворчества, то есть какие фазы минует законопроект, прежде чем он станет действующим законодательным актом?

Для начала следует уяснить, в чем суть так называемого «милиционного принципа», на основе которого работает швейцарский парламент. Понятие это немного устарело, и означает оно попросту «политическое волонтёрство», «любительство». После революции 1917 года тогдашнюю полицию в России именно поэтому и переименовали в «милицию»: мол, на смену «цепным псам режима» пришли «народные представители», «волонтёры», которые руководствуются исключительно моралью и революционной целесообразностью.

Именно поэтому понятие «милиционный парламент» все еще «режет уши», и возникают неверные коннотации. Вот почему мы будем говорить об «официально непрофессиональном парламенте». Подробнее о нём ниже, ну а мы отметим только, что в основе этой системы лежит идеально-типическое представление о парламентарии «от сохи», об истинном народном представителе, который работает у себя в регионе, избран народом региона, живет среди этого народа, знает его чаяния и проблемы, и только лишь четыре раза в год ездит на парламентские сессии в Берн.

Насколько этот идеал в наши дни соответствует реальности – это иная история. Кроме того, у этой системы есть как положительные, так и отрицательные стороны. К последним относится отсутствие порой необходимых для законотворчества знаний. Ведь закон — это очень сложный документ, он не может быть разработан одним человеком. Для этого необходим коллективный разум. Однако как раз «милиционность» швейцарского парламента порой не дает парламентариям достаточного уровня компетенции в особенно сложных сферах. И что делать? Использовать…

Инструменты парламентской работы

Если депутат (или группа депутатов) начинают «плавать» в какой-то теме — не беда! Они могут подать так называемый «Запрос» / Motion. Тем самым парламентарий или группа парламентариев поручает правительству разработать определенный закон к определенному времени или принять определенные меры в определенной проблемной сфере. Запрос / Motion должен пройти обе палаты парламента и быть там одобренным для того, чтобы стать обязательным поручением для правительства. Motion — это как раз один из важнейших инструментов парламентской деятельности.

Еще одним инструментом является «Постулат» / Postulat. Он похож на Motion, но не столь обязателен для правительства. Его цель — дать задание правительству только лишь «проверить», не назревает ли в той или иной области необходимость законодательного вмешательства.

Третий инструмент — «Промежуточный запрос»/ Interpellation. Этот инструмент является обращением к правительству с требованием дать отчет о проделанной им работе. Ответ со стороны правительства обычно следует в письменной форме на следующей сессии парламента.

Наконец, парламент и правительство могут вступать в прямой диалог в рамках «Часа вопросов и ответов» / Fragestunde. Два раза за сессию, то есть всего восемь раз в год, члены правительства в течение 90 минут устно отвечают на вопросы парламентариев. Вопросы накануне представляются в правительство в письменной форме.

Как выглядят «продукты» парламентской деятельности?

Классическим продуктом является Федеральный закон (Bundesgesezt). Срок действия закона, как правило, не ограничен. Для того чтобы изменить или заменить действующий закон, необходимо разработать Законопроект (Vorlage). Законы подлежат выносу на факультативный референдум (это значит, что инициативная группа может предложить вынести данный закон на референдум).

Еще один «продукт» — Федеральное постановление (Bundesbeschluss). В отличие от Закона, срок действия Федерального постановления ограничен. В такой форме обычно издаются важные регулирующие решения по отдельным важным темам. Например, реализация транспортной программы Bahn-2000 опиралась на соответствующее Федеральное постановление 1986 года. Годовое финансирование организации швейцарского культурного экспорта Pro Helvetia также определяется Федеральным постановлением.

Следующий продукт — Распоряжение (Verordnung). Как правило, распоряжения дополняют существующие законы, подкрепляют и/или уточняют действующую правоприменительную практику. Парламент, правда, к такому инструменту прибегает довольно редко: в основном им пользуется правительство, Федеральный совет. Референдумы по распоряжениям не назначаются. В качестве примера можно назвать Tabakverordnung, который предписывает торговцам табачными изделиями вывешивать предупреждения об опасности курения, и который дополняет федеральный Закон о продуктах питания (Lebensmittelgesetz).

Законотворчество в Швейцарии может длиться десятилетиями. Например, Федеральное постановление о необходимости введения оплачиваемого отпуска по материнству (Mutterschaftversicherung) было принято в 1945 г., но соответствующий Закон вступил в силу только в 2005 г., через 60 лет.

Каковы основные этапы, который проходит закон в парламенте?

Этап 1. Инициатива, или Anstoss. Может исходить от отдельных избирателей или групп интересов, от одного парламентария или группы депутатов при помощи соответствующей Motion, от одного или группы кантонов и, наконец, и это случается чаще всего — со стороны правительства.

Этап 2. Проектная фаза, или Entwurfsphase. Чаще всего тем или иным курирующим министерством разрабатывается Vorprojekt (предварительный проект). Создается комиссия экспертов, которая участвует в его разработке.

Этап 3. Межведомственное согласование и общественное обсуждение или Vernehmlassung. Проект закона представляется кантонам, партиям, лоббистским группам и группам интересов, общественным объединениям для того, чтобы они могли высказать свое мнение. Как раз эта фаза может затянуться на долгие годы. Многие законопроекты заканчивают свое существование именно на этом этапе, как это было с проектом нового «Закона о СМИ», который был подвергнут критике, и от него пока отказались.

Этап 4. Послание правительства или Botschaft des Bundesrates. Переработанный на основе результатов предыдущего этапа законопроект отправляется в правительство, которое затем представляет закон в форме Послания (Botschaft) на рассмотрение палат парламента. В Послании правительство обосновывает свои мотивы, приведшие к появлению закона, и формулирует свою рекомендацию (Empfehlung).

Этап 5. Парламентские комитеты / Parlamentarische Kommissionen. Как правило, проект закона удается передать на рассмотрение одного из 12 постоянных парламентских профильных комитетов. Каждая из палат парламента принимает в итоге решение по новому закону на основе (1) законопроекта, (2) послания правительства и (3) решения комитетов.

Этап 6. А стоит ли этим вообще заниматься, или Eintretensdebatte. Затем каждая из двух палат парламента дискутирует на тему: а следует ли вообще приниматься за рассмотрение этого законопроекта? В случае негативного решения либо законопроект отправляется обратно в правительство на переработку, принимается решение вообще от него отказаться.

Этап 7. Консультации в палатах парламента, или Beratungen in den Räten. При положительном решении, принятом в рамках предыдущей фазы (на немецком языке это называется «auf die Vorlage eintreten») одна из палат начинает рассматривать закон в деталях. Какая из палат первой начинает работу первой? Это выясняется случайным жребием, да, собственно, и неважно, поскольку обе палаты швейцарского парламента равноправны и именно поэтому их нельзя называть «верхней» или «нижней», а следует только «большой» и «малой». Такая палата называется в связи с этим законом «первой» (der Erstrat). Вторая палата называется соответственно «второй» (der Zweitrat).

Малая палата швейцарского парламента, или Совет кантонов. © Keystone / Alessandro Della Valle

В случае если палатам не удается прийти к единому мнению (а их консенсус является основой для любого закона), начинается процедура устранения разногласий, которая на немецким языке обозначается прекрасным словом Differenzbereinigungsverfahren. Это означает, что в палатах обсуждаются разногласия до нахождения общего мнения. Если и в этот раз не удается найти компромисса, тогда созывается согласительная конференция (Einigungskonferenz).

Этап 8. Вступление в силу или Inkrafttreten. И здесь все не так просто. Прежде чем закон вступает в силу, начинается отсчет ста дней, в ходе которых по нему может быть назначен референдум (поэтому эти сто дней еще называют референдарным сроком или Referendumsfrist). Инициировать референдум могут минимум 50 тыс. человек, собрав свои подписи. Если сто дней проходит, а референдум не назначается, то тогда закон автоматически вступает в силу.

Этап 9. Референдум / Referendum. Если же необходимые 50 тыс. подписей удается собрать, то тогда назначается референдум. В этом случае закон принимается тогда, когда за него проголосовало большинство принявших участие в референдуме. Некоторые законодательные акты (изменения в Конституции, международные договоры) должны предоставляться народу на референдум в обязательном порядке (таким был договор о вступлении Швейцарии в число стран Шенгенского соглашения, референдум по которому прошел в 2005 г.).