Дело о «криминальных иностранцах»: второй раунд!

Aктивисты Швейцарской народной партии (SVP/UDC) привезли в Федеральную канцелярию в Берн подписи, необходимые для проведения референдума по "инициативе в помощь инициативе". 28 декабря 2012 г. Keystone

Народ решил немедленно выдворять иностранцев, нарушивших швейцарский закон. Правительство, во исполнение воли избирателей, представило соответствующий законодательный акт. Однако «Швейцарская народная партия» («SVP»), выдвинувшая в свое время идею экстрадиции «криминальных иностранцев», считает, что правительство сознательно игнорирует волю народа. Изменить ситуацию «народники» рассчитывают при помощи... еще одной законодательной инициативы.

Швейцарская прямая демократия отличается от привычной репрезентативной демократии одной, но очень важной, особенностью: политические процессы в рамках этой системы идут постоянно, каждый день, не ограничиваясь днем выборов или голосования.

Судите сами. Несколько лет назад швейцарский народ одобрил выдвинутую праворадикальной «Швейцарской народной партией» законодательную инициативу «Об экстрадиции иностранных граждан, нарушивших законы ШвейцарииВнешняя ссылка», для простоты и краткости называемую просто «Инициативой о высылке криминальных иностранцев».

Речь шла в этом законопроекте о том, что любой иностранец, постоянно проживающий в Швейцарии и нарушивший ее закон, — например, ограбивший киоск, торговавший наркотиками или незаконно получавший социальную помощь, — должен немедленно покинуть страну.

Законодательная инициатива

Швейцарский инструмент прямой демократии под названием «народная законодательная инициатива» позволяет, в частности, вносить поправки и изменения в Федеральную конституцию.

Для того, чтобы изменить Основной закон Швейцарии, необходимо в 18-месячный срок собрать под текстом поправки 100 тыс. действительных подписей граждан и зарегистрировать этот текст вместе с подписями в Федеральной канцелярии.

Затем поправки поступают в парламент. Тот, в свою очередь, может непосредственно принять их, отклонить, или выступить со встречным проектом. В любом случае поправки должна быть вынесены на суд народа в рамках федерального референдума.

Принятые поправки вносятся в Конституцию и реализуются затем в виде соответствующих законов, которые, опять-таки, принимает парламент.

Еще до референдума, на котором это предложение было одобрено, специалисты в области международного права предупреждали, что такого рода благими намерениями, как право, выстилается пусть в сторону серьезных правовых коллизий и конфликтов. Со своей стороны выдвинувшие эту инициативу «народники» уже тогда подчеркивали, что будут очень внимательно следить за тем, как и в каком формате правительство начнет реализацию воли народа.

Игнорируя волю народа?

Как говорится, прошли годы. Народ и в самом деле одобрил инициативу «О высылке криминальных иностранцев», после чего правительство и юристы просто взялись за голову, осознав весь масштаб «катастрофы», с учетом того, что одобренная инициатива нарушала сразу несколько международно-правовых актов, подписанных и ратифицированных Швейцарией.

Пытаясь сгладить остроту проблемы, правительственные чиновники подготовили во исполнение воли народа ряд правовых актов, носящих, скажем так, компромиссный характер. «Народникам» этого оказалась достаточно. Указав, что правительство, «как мы и предполагали», игнорирует мнение народа, от которого в Швейцарии исходит, кстати, вся полнота власти, «Швейцарская народная партия» выдвинула еще одну законодательную инициативу, название которой не отличается простой и изяществом.

Речь идет о законопроектеВнешняя ссылка, озаглавленном «Об обеспечении адекватной реализации положений законодательной инициативы „Об экстрадиции иностранных граждан, нарушивших законы Швейцарии“». Цель — заставить правительство реализовать принятую на референдуме инициативу о «криминальных иностранцах» буквально, то есть словно в слово, без всяких компромиссов.

Но теперь ситуация изменилась, и под огнем критики оказалась сама «SVP». Ее обвиняют в «злоупотреблении правами народа», в спекуляциях на реальных проблемах, с которыми сталкивается общество, и даже в нарушении принципа разделения властей. Желая в прямом смысле «продавить» буквальную реализацию уже одобренной народом инициативы, партия, как говорят ее критики, переходит границу дозволенного, нарушая сложившуюся в стране систему политических сдержек и противовесов.

Прямое действие

Действительно, работая над новым законом, который регулировал бы процедуру экстрадиции иностранцев, преступивших швейцарский закон, парламент ввел в него некоторые положения, не предусмотренные изначальным текстом инициативы. Так, парламентарии посчитали, что прибегать к автоматической и немедленной депортации иностранцев-преступников нельзя в случае наличия серьезных персональных факторов, объективно препятствующих такой «блиц-высылке».

Референдум

Так называемый факультативный, то есть «необязательный», референдум дает народу Швейцарии право высказывать свое мнение по поводу любого закона, принятого парламентом.

Для этого отдельный гражданин или инициативная группа должны в стодневный срок после официального вступления закона в силу собрать 50 тыс. действительных подписей.

Если эти подписи будут собраны и зарегистрированы в установленные сроки, то тогда закон будет вынесен на референдум.

Если за сто дней никто не посчитает нужным выступить с идеей проведения референдума, то тогда закон может считаться принятым окончательно.

Выносу на «обязательный» референдум подлежат, в частности, поправки в Конституцию и подписываемые страной важные международные соглашения.  

Разработка законодательных основ реализации положений законодательной инициативы «О высылке криминальных иностранцев» затянулась, и уже очень скоро «народников» начали терзать «смутные сомнения». Как признает председатель «SVP» Тони Бруннер (Toni BrunnerВнешняя ссылка), партийное руководство уже в середине 2012 года начало обсуждать возможную стратегию партии в том случае, «если мы обнаружим, что закон, за который проголосовал народ, не реализовывается, или реализовывается, но не в полной мере».

В качестве одного из возможных инструментов партия и разработала вышеупомянутую «инициативу в помощь инициативе». В ней, в частности, содержится требование о включении принципа автоматической экстрадиции преступников-иностранцев в текст Федеральной конституции. А это значило бы, кроме всего прочего, напрямую вписать в главный закон страны и список нарушений закона, которые ведут к депортации. 

По мысли «народников», данная поправка, внесенная в Основной закон Швейцарии, окончательно загонит правительство страны в угол и лишит возможности отвертеться от буквального исполнения «воли народа».

Умный ход?

Швейцарский политолог Марк Бюльман (Marc BühlmannВнешняя ссылка) считает, что «такая попытка аннулировать решение парламента или подтолкнуть парламент к определенному решению – это вовсе не новый политический инструмент. Впрочем, раньше этому служил, скорее, народный референдум. А сегодня перед нами, если хотите, некая референдумная инициатива».  

Председатель «Швейцарской народной партии» Тони Бруннер не согласен, указывая, что ни о каких злоупотреблениях или спекуляциях тут речи не идет. Цель этой «инициативы в помощь инициативе» состоит только в том, что бы создать условия для честной и адекватной реализации воли народа: раз народ признал тезис о «немедленной» высылке иностранцев, преступивших закон, значит делать это нужно действительно тут же, сейчас же, а не через несколько месяцев. А все законы, принятые парламентом, якобы, во исполнение воли народа, они все «от лукавого», и служат единственной цели, а именно, проигнорировать решение избирателей.

По крайней мере, примерно так и рассуждают «народники» на страницах газет и на экране телевизора. Марк Бюльман оценивает такой курс «SVP» в качестве умного хода, в результате которого партия сможет действительно добиться буквальной реализации положений своего законопроекта «О высылке криминальных иностранцев». Куда более критично настроен Маркус Шефер (Markus ScheferВнешняя ссылка), профессор конституционного и административного права Базельского университета.

Разделение властей

Принцип разделения властей был предложен Джоном Локком, а сам термин введён Шарлем-Луи де Монтескьё.

Когда в 1848 году была создана современная федеративная Швейцария, ее отцы-основатели заложили в основу Конституции страны принцип разделения властей на три классических уровня или «ветви»:

Законодательную власть представляет Федеральное собрание в составе двух, большой и малой, палат парламента;

Исполнительную власть получил в свои руки Федеральный совет, а также кантональные и общинные правительства;

Судебную власть было поручено отправлять Федеральному суду в Лозанне, к которому сегодня добавились еще несколько судебных инстанций, в частности, Федеральный уголовный суд в Беллинцоне и Федеральный административный суд в Санкт-Галлене.

Основная идея разделения властей заключается в том, чтобы властные полномочия были распределены и сбалансированы между различными государственными органами.

Цель — исключить сосредоточение всех властных полномочий, либо большей их части, в ведении только одного органа государственной власти либо одного должностного лица и тем самым предотвратить произвол. 

Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, создавая так называемую «систему сдержек и противовесов».

По его мнению, «инициатива в помощь инициативе» есть «ни что иное как инструмент ведения предвыборной борьбы, результатом которой, однако, может стать серьезное нарушение норм международного права. Такой законопроект подрывает базисный принцип всего швейцарского законодательства», а именно, принцип соответствия преступления и избранной меры наказания. В самом деле, как соотнести украденный подростком-мигрантом копеечный шоколадный батончик с перспективой его высылки в страну, где идет война и ему может грозить гибель?

Удар по разделению властей?

Еще более жестко критикует «народников» авторитетный швейцарский специалист в области конституционного права, профессор Вольф Линдер (Wolf LinderВнешняя ссылка), почетный профессор политологии в Университете Берна.

По его мнению, «данная законодательная инициатива прямо указывает парламенту, правительству и судам, как им действовать. Но ведь тот, кто создает законы, не должен сам приводить их в действие, а тот, кто занимается правоприменительной практикой, должен быть объектом независимого надзора. Международный опыт показывает, что без обеспечения реального разделения властей возникает опасность возникновения тоталитарного режима».

Похожего мнения придерживается и Курт Флури (Kurt FluriВнешняя ссылка), депутат федерального парламента от партии швейцарских либералов (FDP.Die Liberalen), член парламентской комиссии по вопросам государства и права. Он считает, что своей «инициативой в помощь инициативе» Швейцарская народная партия оказывает на парламент откровенное давление. «Тем самым народ, фактически, берет в свои руки право самому устанавливать законы», — подчеркивает этот депутат и юрист. «Но тогда конституция страны просто теряет весь свой изначальный смысл». 

«Хватит уже дискутировать о принципе разделения властей!», — парирует Тони Бруннер. «Парламенту, каким бы он демократическим ни был, тоже ведь не позволено узурпировать в свою пользу абсолютное право диктовать обществу законы. Что же касается судов, то давайте посмотрим на практику. И мы увидим, что у нас в Швейцарии суды все чаще используют ссылки на международное право только для того, чтобы игнорировать мнение граждан».

В этой связи он напоминает, что Швейцарская народная партия как раз сейчас занимается сбором подписей и оформлением своей новейшей законодательной инициативы под названием «О превалировании национального права над международным».

Помешать никто не сможет

Курт Флури напоминает еще и о том, что швейцарская конституция «не резиновая», и что в нее нельзя поместить законодательные нормы «на каждый день и для каждой мелочи». В противном случае своими размерами швейцарский Основной закон давно бы уже сравнялся с Британской энциклопедией. И вот как раз для того, чтобы этого не произошло, и существует парламент, который, принимая во внимание волю народу, оформляет результаты референдумов в юридически корректной форме, учитывающей все сложные законодательные и правоприменительные аспекты.

Курт Флури считает поэтому, что, выдвигая свою «инициативу в помощь инициативе», Швейцарская народная партия предпринимает прямую попытку ограничить законодательные функции парламента. А вот Тони Бруннер убежден, что «парламент сам виноват, так как он не выполнил своей работы и не реализовал народный наказ в надлежащей форме». Потому-то, увы, такая инициатива и стала необходимой.

Ради справедливости напомним, что вопрос реализации народных законодательных инициатив является для швейцарских парламентариев относительно новым полем деятельности. Всерьез заниматься такого рода проблемами они начали только в последние годы, когда число законодательных инициатив в Швейцарии принялось расти небывалыми темпами.

В самом деле, если в период с 1893 по 1949 гг. народом было одобрено только семь законодательных инициатив, то, начиная с 2008 года, такие инициативы принимаются народом уже практически ежегодно, причем год 2014-йВнешняя ссылка стал первым в истории, когда народ принял сразу две законодательные инициативы.

«Конституционное или, как его еще называют, государственное право, обязано заниматься только фундаментальными вопросами взаимоотношения личности и государства. Оно должно регламентировать организацию государственной власти в стране и иные отношения конституционно-правового характера. Только тогда у парламента появится достаточно пространства для того, чтобы заниматься правовой конкретикой», — поясняет Вольф Линдер.

Курт Флури подчеркивает, что в данном конкретном случае принятая народом «инициатива в помощь инициативе» лишила бы парламент вообще какого-либо манёвра в плане ее реализации. «В преамбуле инициативы прямо говорится, что она рассчитана на прямое применение, но такой подход, умаляющий права высшего законодательного органа власти, был бы совершенно «нешвейцарским».

«Ни одно народное решение не является священным и неприкосновенным», — напоминает политолог М. Бюльман. «Поначалу у меня тоже возникали опасения, что „инициатива в помощь инициативе“ станет искажением самого смысла прямой демократии. Однако если рассуждать трезво, то она является ни чем иным, как просто еще одним „толчком снизу“, народным вотумом, по поводу которого, в случае чего, парламент сможет провести столь же свободные, как и раньше, дебаты и дискуссии. И помещать ему в этом не сможет никто». 

Сроки проведения референдума по этой инициативе пока еще не определены, известно только, что пройдет он не ранее 2016 года. 

Перевод с немецкого и адпатация: Людмила Клот