Демократизация ООН — что может сделать Швейцария?

«Это решение есть прямой призыв ограничить использование права вето постоянными членами СБ ООН», — говорит швейцарская посол при ООН в Нью-Йорке Паскаль Бэрисвиль. © Keystone / Martial Trezzini

Серия Швейцария и СБ ООН, Эпизод 10:

Организация Объединенных Наций сталкивается в своей работе с «дефицитом демократии». Так это, по меньшей мере, видно из Берна. Швейцария намерена скоро стать непостоянным членом могущественного Совета Безопасности и сыграть активную роль в реформировании ООН в целом и СБ в частности. 

И вдруг все как один подняли руки «за»: в конце апреля 2022 года Генеральная Ассамблея ООН, самый важный орган этой организации, постановила, что в будущем каждый случай применения в Совете Безопасности права вето должен выноситься на дебаты в ГА. «Это решение есть прямой призыв ограничить использование права вето постоянными членами СБ ООН», — говорит швейцарский посол при ООН в Нью-Йорке Паскаль Бэрисвиль.

И в самом деле, видимо, у всех уже «наболело» настолько, что против этого решения не выступило ни одно из 193 государств-членов ООН. «Такой результат стал итогом более чем двадцатилетней работы по созданию более прозрачного и эффективного Совета Безопасности», — добавляет швейцарский дипломат.

Тем не менее это так называемое «консенсусное решение» стало для многих неожиданностью, тем более что в последние недели перед лицом российской агрессивной войны против Украины, нарушающей все мыслимые нормы международного права (МП), ООН в очередной раз показала себя структурой крайне разделенной и разобщенной. В Совете Безопасности, состоящем из 15 членов, Россия неоднократно использовала свое право вето, парализуя всякую способность этого органа, задачей которого является вообще-то поддержание мира и безопасности, как-то действовать и на что-то влиять.

Таким образом, в будущем России придется проводить дебаты в Генеральной Ассамблее каждый раз после применения права вето. Впрочем, всех остальных держав с правом вето (Китая, Франции, Великобритании и США) это касается в равной степени.

Рене Швок (René Schwok), профессор Женевского университета и эксперт в области международных отношений, говорит, что это решение ГА ООН стало огромным успехом именно небольших государств-членов ООН, таких, как Швейцария и Лихтенштейн. Последний, собственно, и представил это предложение на рассмотрение Генеральной Ассамблей. «В итоге у нас было восемь десятков коспонсоров, стран, поддержавших необходимость рассмотрения данной проблемы», — говорит посол Лихтенштейна при ООН Кристиан Венавезер (Christian Wenaweser).

Он убежден, что мы имеем дело с шагом вперед в сторону обеспечения по-настоящему многостороннего подхода к мировой дипломатии и с первой такого рода «инновацией», за которой должны последовать и другие усилия в плане совершенствования работы ООН в новых исторических условиях.

Напомним, что шаги по устранению существующих в ООН «демократических дефицитов» и по реформированию правовых основ применения права вето предпринимались уже давно. Швейцария также постоянно вносила свой вклад в такого рода реформы, но по-настоящему реальный прорыв произошел только сейчас.

В 2019 году, в ответ на так называемый «постулат» в швейцарском парламенте (что это такое и какие бывают виды результатов парламентской деятельности в Швейцарии, читайте по ссылке ниже), Федеральный совет, кабинет министров, указал: «Правительство приветствует дискуссию о модернизации и укреплении ООН, включая вопрос о демократизации ее структур».

В 2020 году кабинет представил отчет о том, как далеко продвинулась «демократизация» ООН. Однако в смысле внутренней политики швейцарскому правительству по-прежнему не особенно удается привлекать к выработке позиций и приоритетов страны в рамках ее работы в Совете Безопасности собственный парламент и население.

Юридически граждане Швейцарии не имеют прямого права голоса в рамках формирования национального внешнеполитического курса. Да и в целом швейцарцев всегда скорее интересовало то, что происходит у них на улице и во дворе, а не то, чем занимаются никому не понятные люди бог знает где за океаном.

Кто и как формирует внешнюю политику в Швейцарии

Правительство. Согласно Конституции Швейцарии, за иностранные дела отвечает целиком Федеральный совет. Он представляет Швейцарию на внешнеполитической арене, при визитах за рубеж каждый из семи министров является по факту президентом страны. Кабинет подписывает все международно-правовые акты. Парламент должен иногда утверждать некоторые виды таких договоров, но в целом вся эта сфера находится в исключительной компетенции правительства.

Парламент. Согласно Закону о правовых основах работы парламента страны (ParlamentsgesetzВнешняя ссылка), Федеральный совет должен регулярно информировать о своей работе парламентские комитеты, ответственные за внешнюю политику, и консультироваться с ними по особенно важным вопросам и проектам. Таким образом, парламент имеет право получать всю важную внешнеполитическую информацию и организовывать проведение дебатов и консультаций в области внешней политики.

Профильные внешнеполитические парламентские комитеты по факту и формируют внешнеполитический курс страны, а вовсе не МИД. Комитеты имеют право делать рекомендации или выносить заключения. Федеральный совет со своей стороны не обязан принимать их во внимание. Он имеет право отклонять их без всякого дополнительного обоснования.

Население страны и гражданское общество. С чисто юридической точки зрения они не имеют прямого права голоса в рамках формирования внешней политики страны. Но зато у них есть право вето в отношении важных внешнеполитических соглашений, например, если речь идет о вступлении в какие-то межгосударственные структуры. При необходимости такие документы могут быть вынесены на референдум. Так было, в частности, с вопросом о вступлении Швейцарии в еврозону или в число участников Шенгенского соглашения. Народ был против вступления в еврозону, но за подключение к Шенгену.

Кантоны. Федеральный совет может привлекать суверенные субъекты федерации к формированию внешней политики страны, особенно когда какие-то внешнеполитические решения напрямую затрагивают компетенцию или существенные интересы кантонов. Согласно Конституции, кабинет «информирует кантоны и учитывает их мнение».

Хорошо уже то, что если Совет Безопасности примет, скажем, во время нахождения Швейцарии в числе непостоянных членов Совета, решение о введении каких-то санкций или если СБ даст добро на проведение каких-то «специальных военных операций», как это было в случае с Кореей в 1950 году, то тогда правительство Швейцарии должно будет проконсультироваться с председателями соответствующих парламентских комитетов внешнеполитического профиля.

Кроме того, кабинет намерен регулярно информировать население о том, как и почему Швейцария голосовала в Совете Безопасности, правда, только задним числом. Существуют также планы по вовлечению в работу Совета Безопасности структур гражданского общества, как это в определенной степени уже сейчас делает Норвегия. Таким образом, в международном сравнении Швейцария намерена в плане демократизации СБ ООН и ООН в целом зайти довольно далеко. «Исторически сложилось так, что во всех основных странах мира внешняя политика всегда была делом органов исполнительной власти», — объясняет эксперт по международному праву Анна Петриг (Anna Petrig) из Университета Базеля.

В Швейцарии расширенные права парламента в плане влияния на внешнеполитический курс были введены и гарантированы только в новой конституции 1999 года. В большинстве стран мира народ долгое время на монополию правительств в плане формирования национальной внешней политики смотрел буквально сквозь пальцы. Но затем многое стало меняться под влиянием двух глобальных тенденций:

Во-первых, все больше важных вопросов решается в последние годы (в ООН, хотя и не только) на основе международного права, из-за чего свобода рук и пространство для маневра у национальных органов законодательной власти медленно, но верно сжимались и сокращались. Происходило это потому, что нормы международного права все чаще формировались именно правительствами, то есть органами исполнительной власти. «Парламенты заметили, что в рамках объективного процесса интернационализации внутренней политики все больше вопросов просто ускользало из-под их власти», — уточняет А. Петриг.

Во-вторых, все чаще МП формируется сегодня на основе так называемых «мягких правовых норм», т. е. юридически необязательных, но морально весомых соглашений, деклараций о намерениях или руководящих принципов, которые, в силу их необязательности, не обязаны проходить весь очень трудоемкий «обычный» законотворческий процесс. Одним из примеров таких «мягких норм» является противоречивый Миграционный пакт ООН, устанавливающий новые стандарты решения вопросов регулирования миграционных потоков и обращения с вынужденными мигрантами. «Во многих странах Миграционный пакт стал как бы сигналом, разбудившим интерес национальных государств к „мягкому“ МП как к действенному инструменту глобальной дипломатии», — говорит А. Петриг, автор экспертного доклада о формах участия швейцарского парламента в формировании «мягкого права».

«Совет Безопасности как лакмусовая бумажка»

Итак, процесс интернационализации внутренней политики ведет к тому, что граждане и парламенты все в большей степени теряют свое влияние на процесс формирования национальной внешней политики, в то время как правительства получают все больше компетенций и инструментов в области принятия важных дипломатических решений. На самом деле и для Швейцарии в этом процессе нет ничего кардинально нового.

Однако, по словам А. Петриг, вся разница теперь состоит в том, что в наше время такого рода вопросы приобретают благодаря медиареволюции все большую степень общественной видимости. «Кандидатура Швейцарии на занятие одного их непостоянных мест в Совете Безопасности — это настоящая лакмусовая бумажка, тест, который позволит нам реально увидеть, как далеко простираются в Швейцарии народные политические права, включая право на участие в управлении страной в области внешней политики», — говорит А. Петриг.

В Совете Безопасности Россия неоднократно использовала свое право вето, парализуя всякую способность этого органа как-то действовать и на что-то влиять. AFP

Если бы в будущем повестка дня работы Организации Объединенных Наций могла определяться более прозрачными и демократическими методами, то это стало бы, безусловно, огромным преимуществом для всех. Фактически такого рода идеи уже пришли в ООН и начали постепенно овладевать сознанием, стремясь стать материальной силой. Таково, например, предложение создать формат «всемирной гражданской инициативы». Эта идея возникла на полях и по случаю 75-летия с момента создания ООН. «В будущем люди должны иметь право прямого голоса в ООН», — указала недавно на презентации соответствующего проекта депутат парламента Ямайки Анжела Браун Бёрк (Angela Brown Burke).

На сегодняшний день эту идею поддерживают члены парламентов 40 стран-членов ООН и более двух сотен организаций гражданского общества. Однако, по мнению Анны Петриг, решением от всех проблем такая всемирная гражданская инициатива все равно не станет. «Существуют сотни международных субъектов, и это не только структуры ООН. Вся эта система чрезвычайно фрагментирована, диапазон тут огромен, от „белых старых гетеросексуальных мужчин-экспертов“, которые сочиняют разные статуты и руководства, становящиеся международным стандартом за отсутствием альтернатив, вплоть до „прогрессивных“, пусть и формализованных, процессов с публичными дебатами, итогом которых становятся такие документы, как Миграционный пакт».

«Поэтому трудно сказать, каким образом можно было бы подключить национальные парламенты к этой работе». Так или иначе, по словам А. Петриг, общая международная тенденция указывает в сторону большей прозрачности в работе базовых структур ООН и недавнее решение Генеральной Ассамблеи относительно порядка наложения вето стало первым весомым признаком, указывающим на будущие возможные перемены. Рене Швок также согласен, что это решение знаменует собой «важную веху» на пути к общей демократизации Организации объединенных наций.

Серия Швейцария и СБ ООН

• Эпизод 1: 1. Швейцария заслуживает непостоянное место в СБ ООН
• Эпизод 2: 2. Получит ли Швейцария непостоянное место в СБ ООН?
• Эпизод 3: 3. Почти 25 миллионов для места Швейцарии в СБ ООН
• Эпизод 4: 4. Швейцария продолжит реформирование СБ ООН
• Эпизод 5: 5. Зачем Швейцарии место в СБ ООН?
• Эпизод 6: 6. «Швейцария обладает прекрасной репутацией в ООН»
• Эпизод 7: 7. Сможет ли Швейцария донести свои идеалы до СБ ООН?
• Эпизод 8: 8. СБ ООН: Насколько умно Норвегия разыгрывает свои козыри?
• Эпизод 9: 9. Швейцария приветствует резолюцию ГА ООН о праве вето
• Эпизод 10: 10. Демократизация ООН — что может сделать Швейцария?
• Эпизод 11: 11. «Швейцария может сыграть в СБ ООН важную роль строителя мостов»
• Эпизод 12: 12. Швейцария избрана в Совет Безопасности ООН
• Эпизод 13: 13. Способна ли Швейцария восстановить авторитет СБ ООН?
• Эпизод 14: 14. Швейцарский дипломат: «СБ ООН нуждается в перестройке»
• Эпизод 15: 15. МИД Швейцарии завел себе «ручного критика»?
• Эпизод 16: 16. Чего ожидать от председательства Швейцарии в СБ ООН?