Федерализм и вирус: как Швейцария противодействует глобальной эпидемии?

Профессор Федерального технологического института в Лозанне (EPFL) выступает в пятницу 13 марта 2020 года с лекцией в режиме видеоконференции. Keystone

После того, как Тичино, наиболее пострадавший пока от коронавируса кантон страны, предпринял ряд жестких мер, введя, в частности, режим «экстренной необходимости», в швейцарской общественности, как всегда, возникли разногласия, на сей раз по поводу того, насколько далеко могут и должны зайти федеральные власти в плане ограничения суверенитета кантонов, пусть даже и с благородной целью ограничить распространение нового коронавируса? 

Ниже наш краткий свод основных законодательных мер и актов, на основании которых в Швейцарии распределяются полномочия и предметы ведения между центром и регионами в условиях таких форс-мажорных обстоятельств.

Какова правовая основа принятия чрезвычайных мер?

Как это часто бывает в Швейцарии, ответ на этот вопрос заключается в следующем: правовая база есть, но ее задействование есть очень сложная процедура, с учетом того, что кантональные органы власти обладают в стране значительной степенью автономии относительно принятия решений о том, какие меры, когда и кем следует предпринять в каких случаях.

Как правило, в Швейцарии, в отличие от других стран, действует презумпция региональных компетенций: в случае сомнения в том, какие компетенции кому следует предоставить, всегда делается выбор в пользу кантонов (субъектов федерации). Однако ситуация с коронавирусом обусловила склонность кантонов немного забыть о своем суверенитете и наладить более тесную координацию своих усилий в рамках федеральных рекомендаций и распоряжений.

Основным преимуществом такой системы является гибкость: кантональное законодательство позволяет принимать целенаправленные и скроенные «точно по локальной мерке» меры на местном уровне, с другой стороны федеральный центр, особенно, например, в случае такой пандемии, как нынешняя, обладает способностью и ресурсами видеть всю картинку целиком и делать так, что бы не возникали путаница и расхождения в стандартах и чтобы была обеспечена необходимая степень межрегиональной координации.

В 2012 г. Федеральный парламент в Берне одобрил новую редакцию Федерального закона «Об основах предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней или эпидемий» (EpidemiengesetzВнешняя ссылка), который позволяет федеральному центру ограничивать суверенитет кантонов и брать на себя в централизованном порядке их полномочия в области мер противодействия эпидемиям.

Он также наделяет федеральный центр правом отдавать распоряжения о реализации всех необходимых для этого мер, включая запреты на проведение массовых общественных мероприятий. Нынешняя эпидемия является первым в истории случаем задействования положений нового швейцарского «Закона об эпидемиях».

В соответствии с этом законом Федеральный совет может ввести режим «Особой ситуации» («Besondere Lage», Ст. 6 ФЗ «Об эпидемиях») Внешняя ссылкаили режим «Чрезвычайной ситуаци». Статус «Особой ситуации» был объявлен в стране две недели назад. Это решение было вызвано опасением возникновения серьезных негативных последствий эпидемии для экономики и здоровья населения. Правительство может также выносить постановления о некоторых мерах, которые, как правило, в обычной ситуации являются прерогативой кантонов, но при этом данные меры должны приниматься по согласованию с кантонами (регионами).

В рамках «Чрезвычайной ситуации» правительство может принять дополнительные меры в отношении части или всей территории страны. Предварительных консультаций с кантонами при этом больше проводить не требуется, и кантоны должны выполнять решения федерального правительства. Оно может, например, сократить число участников массовых общественных мероприятий, может закрыть школы и университеты, а также другие государственные и частные учреждения, а также ограничить передвижение по территории страны.

Что делают органы власти на различных уровнях системы швейцарского федерализма?

Объявив о своем решении задействовать Ст. 6. ФЗ «Об эпидемиях» и ввести в стране режим «особой ситуации», правительство одновременно запретило проведение массовых мероприятий с числом участников более 100 человек. Кантоны же, например, Тичино, имея на то полное право, начали проводить более строгий и жесткий курс, введя режим «экстренной необходимости», что позволило властям, например, закрыть несколько небольших КПП на границе с Италией и вообще значительно ограничить общественную жизнь.

На федеральном уровне свой пакет мер был сформирован Государственным секретариатом по экономическим вопросам (SECO). Цель: ослабить давление кризиса на компании, пострадавшие от вспышки эпидемии. Главным приоритетом является сейчас для федеральных властей обеспечение выплаты заработной платы. На эти цели выделяется до 10 миллиардов франков. Еще 8 млрд. франков могут быть перечислены в фонды страхования от безработицы на цели компенсации перехода на укороченный рабочий график.

Особо пострадавшим предприятиям Федеральный совет может выделить целевую финансовую поддержку (например, для обеспечения их ликвидностью) в виде предоставления до 1 миллиарда швейцарских франков, предусмотренных на оказание помощи при наступлении форс-мажорных обстоятельств. Малые и средние предприятия, столкнувшиеся с финансовыми трудностями, могут рассчитывать на банковские кредитные гарантии на сумму до 580 млн. швейцарских франков.

Федеральные власти также опубликовали различные наборы рекомендаций для общественности. Первая группа рекомендаций, изданная Федеральным ведомством здравоохранения (BAG, подразделение МВД) касается элементарной гигиены, в частности, речь идет о слегка подзабытой с детства технологии тщательного мытья рук. Позже власти также порекомендовали перейти на практику «социального дистанцирования» (не толпиться и не сидеть друг у друга на головах, соблюдая дистанцию безопасности), а также призвав к переходу на добровольный карантин людей из групп риска, то есть тех, у кого есть симптомы вирусных заболеваний или тех, кто контактировал с инфицированными людьми.

Может ли правительство ввести по всей стране чрезвычайное положение?

Ст. 185 Федеральной конституции ШвейцарииВнешняя ссылка предоставляет Федеральному совету, кабинету министров, возможность «принимать меры для сохранения внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии», а также меры «для сохранения внутренней безопасности». Правительство может, «опираясь на настоящую статью, издавать постановления и распоряжения, чтобы противостоять наступившим или непосредственно грозящим нарушениям общественного порядка либо внутренней или внешней безопасности. Действие таких постановлений подлежит ограничению по срокам. В чрезвычайных случаях он может использовать вооруженные силы».

В случае мобилизации в экстренном порядке более 4 000 военнослужащих или если предусматривается, что их использование будет длиться в течение более трех недель, для утверждения такого рода мер должен быть незамедлительно созван парламент. Последний раз это происходило накануне Второй мировой войны в 1939 году, когда парламент назначил Главнокомандующего национальными вооруженными силами.

Сейчас же обращение к Ст. 185 кажется маловероятным, коль скоро чиновники повторяют, что ФЗ «Об эпидемиях» предусматривает все необходимые процедуры и инструменты для борьбы с коронавирусом.