Нужен ли нам Миграционный Пакт ООН?

Фото, облетевшее все СМИ: ребёнок родом из Гондураса расплакался в момент прохождения его матерью личного досмотра в городе МакАллен (McAllen), штат Техас, недалеко от границы с США и Мексикой 12 июня 2018 года; эта семья была частью группы нелегальных мигрантов, преодолевшей реку Рио-Гранде на пути из Мексики в США. John Moore/Getty Images/AFP

На Межправительственной конференции ООН в Марракеше (Марокко) более 160 стран формально приняли Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. Это международное соглашение, как предполагается, станет шагом в сторону формирования более скоординированного международного подхода к решению проблем миграции. Зачем нужен такой договор? Почему он вызывает столько споров и почему Швейцария, которая внесла такой серьёзный вклад в его разработку, не принимает участия в этой встрече?

10-11 декабря 2018 года главы государств и правительств намерены официально подтвердить свою приверженность идеям «Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграцииВнешняя ссылка». Процесс разработки этого соглашения начался в апреле 2017 года, первые идеи были изложены в Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, принятой в сентябре 2016 года. В этом документе Генеральная Ассамблея ООН закрепила стремление международного сообщества разработать по-настоящему глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции.

Окончательная версия соглашения объёмом в 45 страницВнешняя ссылка русского текста, Межправительственная конференцияВнешняя ссылка в Марракеше и, наконец, церемония его утверждения — все эти события и документы стали кульминацией активного переговорного процесса, занявшего почти два года. Участие в нём приняли главы государств и правительств, представители гражданского общества и бизнес-сообщества. Успешному ходу этих переговоров содействовали в том числе и посол Мексики Хуан Хосе Гомез Комачо (Juan José Gomez Comacho) и швейцарский посол при ООН Юрг Лаубер (Jürg Lauber).

Зачем нам всем нужен Глобальный договор о миграции?

На этот вопрос даются разные ответы, в том числе и отрицательные. Но это все мнения, они могут быть в пользу Пакта, а могут быть против него. А вот объективные цифры. По данным ООНВнешняя ссылка, сегодня в мире насчитывается более 258 млн вынужденных и добровольных мигрантов. Мир переживает новое «великое переселение народов». Его причиныВнешняя ссылка многообразны: глобализация, информационная революция и качественное упрощение процессов обмена информацией, совершенствование систем транспорта, включение в мировые торговые структуры и глобальное разделение труда все новых и новых регионов, рост мирового богатства, который идет параллельно с ростом степени глобального неравенства в распределении этого богатства в силу, в том числе, демографических дисбалансовВнешняя ссылка, изменение климата.

Миграция, по мнению ООН, представляет собой не только проблему, но еще и источником возможностей и новых перспектив как для мигрантов и стран, откуда они родом, так и для принимающих их сообществ в новых странах проживания. Однако плохо и неразумно организованная миграция может стать для общества острой головной болью и причиной нестабильности и политической радикализации. Должна ли в данном контексте миграция быть более безопасной, упорядоченной и регулируемой? Наверное, да! Идея глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции впервые стала достоянием общественных дискуссий на волне миграционного кризиса в Европе в 2015 году, когда континент захлестнула мощная волна беженцев и мигрантов, масштабы который были уникальны. Ничего похожего старый свет не видал со времён Второй мировой войны.

Концепция глобального договора, которую сегодня будут обсуждать в Марокко, стала в том числе результатом работы по реализации таких уже принятых ранее документов и деятельности ранее созданных структур, как, например, Глобальный форум по миграции и развитиюВнешняя ссылка и Нью-Йоркская декларацияВнешняя ссылка о беженцах и мигрантах, принятая в 2016 году на Генеральной Ассамблее ООН единогласно 193 странами-участницами.

swissinfo.ch

Какова его цель?

Уточним, что речь не идёт о ратификации государствами некоего имеющего обязательную юридическую силу международного глобального договора. Соглашение не имеет обязательной юридической силы, а представляет собой многосторонний правовой инструмент, способствующий укреплению и совершенствованию межгосударственного с сотрудничества в области регулирования миграции. Он призван установить общие принципы и правила организованной миграции, сокращая, тем самым, интенсивность их потоков. Этот документ был разработан в результате подробного и длительного анализа данных по миграции и не менее детальных и интенсивных консультаций с экспертами и всеми заинтересованными сторонами.

Соглашение содержит десять руководящих принципов и 23 целиВнешняя ссылка. В отношении каждого из этих пунктовВнешняя ссылка разработан объёмный перечень возможных, осуществляемых на добровольных началах, мер, которые остаются на выбор отдельных государств, включая, например, профилактические меры для опережающего решения проблем, ведущих к миграции, меры по борьбе с торговлей людьми, меры пограничного контроля и содействия репатриации/редамиссии, то есть упорядоченного возвращения беженцев на родину. Особое внимание в нём уделено также эффективным решениям и наилучшим практикам обеспечения условий осуществления упорядоченной миграции.

«Сила этого соглашения заключается в том, что это всеобъемлющий и сбалансированный документ, который учитывает как законные интересы тех, кто намерен контролировать свои границы, так и права мигрантов», — сказал в интервью swissinfo.ch Вальтер Келин (Walter Kälin), профессор международного права Бернского университета. Для Винсента Читейя (Vincent Chetail), директора Глобального центра миграции в Женевском институте международных отношений (Global Migration Centre at the Geneva Graduate Institute), этот договор не создает новых правил, а переформулирует и совершенствует уже существующие. И хотя он носит добровольный характер, Винсент Читей считает, что это соглашение способно качественно изменить ситуацию в области миграции.

«Безусловно, этот договор будет проанализирован с учётом ответной реакции всех заинтересованных сторон, чтобы мы могли оценить перспективы его реализации», — говорит В. Читей. Несмотря на то, что он не имеет обязательной силы, Генеральная Ассамблея ООН будет собираться каждые четыре года, чтобы оценить результаты его применения. Пусть пока и чисто на бумаге, но предполагается, что государства будут всерьёз относиться к обязательствам, содержащимся в этом договоре, и исполнять их на практике».

Кто выступает за этот договор, а кто — против?

Этот документ был одобрен в июле 2018 года 192 членами Генеральной Ассамблеи ООНВнешняя ссылка, включая Швейцарию, но в число этих стран не вошли США, которые в прошлом году заявили, что эта проблема «просто не имеет ничего общего с национальными интересами Соединённых Штатов».  С тех пор многие другие страны отказались от этого договора незадолго до конференции, а некоторые просто пока не решаются его принять.

Среди отказавшихся — Израиль, Австралия, Австрия, Польша, Болгария, Чехия, Дания, Швеция, Южная Корея, Венгрия и Доминиканская Республика. Австрийское правительство, например, обеспокоено тем, что принятие этого договора может в конечном итоге привести к признанию «права человека на миграцию». Италия, чьё правительство печально прославилось в последние месяцы жёсткими антимиграционными мерами, решит, поддерживать ли это соглашение, после того, как национальный парламент выскажет свою точку зрения по этому вопросу.

Специальный представительВнешняя ссылка Генерального Секретаря ООН по международной миграции Луиза АрбурВнешняя ссылка и другие сторонники договора уверены в его успехе, несмотря на то, что число стран, отказывающихся к нему присоединиться, остаётся значительным. Она ожидает «очень активных дискуссий» в Марракеше и считает попытки отклонить это соглашение «прискорбными» и «ошибочными». Луиза Арбур говорит, что договор никоим образом не влияет на права любого государства на пограничный контроль, но просто пытается внести хоть какой-то порядок в трансграничные потоки мигрантов.

«Он ни в коей мере не нарушает чей-либо государственный суверенитет. Соглашение не имеет обязательной юридической силы. Это просто некая правовая схема, способствующая сотрудничеству между странами», — говорит г-жа Арбур, сравнивая этот документ с «Семнадцатью задачами устойчивого развития ООН до 2030 года». Петер Маурер (Peter Maurer), бывший статс-секретарь швейцарского МИД и нынешний президент Международного комитета Красного Креста (МККК), называет этот договор «удачным компромиссом». По его оценкам_ его подпишут 160-180 государств.

Какова официальная позиция Швейцарии?

По иронии судьбы документ, в разработке которого так активно участвовали швейцарские дипломаты, у них самих на родине стал сложной и спорной политической проблемой. На сентябрьской сессии Генеральной Ассамблеи ООН 2018-го года президент Швейцарии Ален Берсе дал ему от своего имени «зелёный свет». Позже, 10 октября 2018 года Федеральный совет, правительство, принял такое же решение, указав, что «руководящие принципы и цели Соглашения полностью соответствуют политике Швейцарии в отношении миграции».

Но на фоне растущего сопротивления политиков, представляющих в Швейцарии центристские и правые партии, правительство предпочло на данном этапе воздержаться от безусловной поддержки этой инициативы. Кабинет министров в который входит в том числе недавно вступивший на должность министра иностранных дел Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis), предпочёл сначала провести консультации с парламентом и дождаться их результатов.

А через месяц после того, как Федеральный совет официально поддержал идею глобального пакта, правительство страны заявило, что не примет участия в конференции в Марракеше, поскольку решило отложить принятие договора до тех пор, пока парламент Швейцарии должным образом не обсудит этот вопрос. На данном этапе правительство страны по-прежнему настаивает на том, что договор отражает национальные интересы Швейцарии и не отказывается окончательно от его принятия. 

Однако, согласно мнению Министра иностранных дел, исключать отказ Швейцарии от участия в этом соглашении в будущем пока тоже рано. 29 ноября 2018 года сенаторы, депутаты Совета кантонов, также проголосовали за то, чтобы последнее слово в вопросе ратификации этого договора было отдано парламенту, а 6 декабря 2018 года такое же решение вынесла большая палата парламента, Национальный совет.

Позиции швейцарских политических партий и экспертов

Государственный секретариат Швейцарии по миграции (SEM) считает, что принятие Швейцарией этого документа не только желательно, но и «необходимо». Правые и правоцентристские партии опасаются, что этот договор может размыть границу между законной и нелегальной миграцией и подорвать суверенитет страны. Альберт Рёшти, например, из Швейцарской народной партии напоминает, что на референдуме в 2014 году швейцарский народ одобрил идею необходимости суверенного управления миграцией, а теперь, соглашаясь с Пактом, правительство посылает неверный сигнал всем «экономическим беженцам», которые могут отныне надеяться на упрощённую легализацию своего положения в стране, в случае если им удастся добраться до Конфедерации.

Глава фракции SVP в парламенте Томас Эши (Thomas Aeschi) убежден в том, что, несмотря на свой юридически необязательный характер, положения Пакта рано или поздно будут интегрированы в швейцарское национальное законодательство. Поэтому он и его фракция требуют провести в парламенте чрезвычайные дебаты, а также оформить позже согласие с пактом так, чтобы его можно было потом вынести на референдум. В ноябре 2018 года консервативная «Организация за независимую и нейтральную Швейцарию» (AUNS) собрала под петицией против Соглашения подписи 15 тыс. граждан страны.

Правоцентристская партия швейцарских Либералов (FDP) утверждает, что этот договор, хоть он и не обладает обязательной юридической силой, несмотря на свою «мягкость», может иметь «политические последствия, требующие крайней осторожности». Партия одобрила позицию министра иностранных дел Швейцарии И. Кассиса, добившегося более активного участия парламента в решении вопросов внешней политики, ведь тем самым он «на практике воплотил собственный девиз: внешняя политика — это внутренняя политика».

Кристиан Левра (Christian Levrat), президент социал-демократической партии (SP), убежден, что, не решаясь подписать соглашение, Швейцария совершает «политическую ошибку», ведь с точки зрения внешней политики Берн оказался в компании таких стран, как Венгрия и США, а с точки зрения внутренней политики страна по сути «пошла на поводу Швейцарской народной партии и поддалась её давлению». Швейцария — малая страна, которая в очень заметной степени зависит от состояния ее кооперации с остальным миром, а потому она должна быть кровно заинтересована в подписании этого договора.

Таково мнение Пьетро Мона (Pietro Mona), швейцарского дипломата, участвовавшего в переговорах по Глобальному соглашению о миграции. «Договор о миграции — это первый международный документ, в котором прямо говорится о том, что странам необходимо усилить сотрудничество в сфере реадмиссии и возращения граждан в места их постоянного проживания», — говорит он. «Более плотная координация ситуации в области миграции отвечает интересам Швейцарии, кроме того, в рамках уже в настоящий момент реализуемой швейцарским правительством миграционной политики практически все рекомендации Пакта и так давно уже реализуются, так что предпринимать что-то дополнительно на внутриполитической арене Швейцарии не придётся. 

Единственный пункт, отклоняющийся от стандартов ООН, касается реализуемой в Швейцарии практики выдворения из страны беженцев, чьи ходатайства о предоставлении статуса беженца не получили положительного решения. Но тот факт, что Швейцария и так уже реализует все его 23 цели, ни в коем случае не должен препятствовать его подписанию». С его точки зрения, на карту поставлен авторитет Швейцарии. «Мы не можем требовать от других стран соблюдать то, чему сами не собираемся следовать».

На сегодняшний момент Федеральный совет продолжает настаивать на том, что Пакт находится в интересах Швейцарии и что он не является обязательным международно-правовым актом, а потому последнее слово в определении его судьбы должно принадлежать правительству, а не парламенту. Правительство, по словам швейцарского министра иностранных дел, не исключает, что позже Швейцария все-таки подпишет это Соглашение.

Миграция и Швейцария

Иностранные паспорта, в большинстве своём — европейские, имеют около одной четверти населения Швейцарии, общая численность которого достигает 8,4 млн человек. Доля граждан Швейцарии с иностранными корнями в прошлом году несколько увеличилась до 37,2%. 

В число таких людей входят, в частности, натурализованные граждане Швейцарии (иностранцы, получившие паспорта), граждане Швейцарии, родители которых, однако, родились за границей, а также так называемые «секондос»: родившиеся и выросшие в Швейцарии дети иностранцев, не имеющие гражданства.

В прошлом 2017 году абсолютное количество лиц, вновь приехавших в Швейцарию на ПМЖ из стран Европейского союза, достигло примерно 34 тыс. человек, что гораздо меньше, чем число «евромигрантов», зарегистрированных, например, в рекордный 2013 год, когда в страну прибыло на 66 тыс. больше человек, чем из неё убыло. 

К октябрю 2018 года чистое число иммигрантов из стран ЕС составило 26 809 человек. За рубежами Швейцарии, в свою очередь, на ПМЖ находятся 750 тыс. швейцарских граждан, образующих т.н. «Пятую Швейцарию» (имеются в виду четыре основных языковых региона страны плюс швейцарская диаспора за рубежом, то есть «пятая» Швейцария).

Перевод с английского: Нина Шулякова, Игорь Петров