Парламент Швейцарии: краткое руководство

С точки зрения своих основных профессий швейцарские парламентарии вовсе не являются точным слепком общества. Непропорционально большую долю в депутатском корпусе занимают менеджеры, юристы, фермеры и учителя. Keystone / Peter Klaunzer

Серия Стабильность и доверие, Эпизод 8:

В Швейцарии есть парламент? Еще как, и работает он очень активно, решая такие вопросы, как например, реэкспорт вооружений в Украину. Но как он работает в реальности, какие традиции, инструменты, форматы работы существуют в парламенте страны, как менялись особенности формирования его палат, каковы виды «продукции», производимые парламентариями?

Все это и еще много чего в нашем кратком руководстве для всех, кто хочет узнать больше о Швейцарии и ее политической системе. Зачем мы это делаем? Затем, что 22 октября 2023 года в стране состоятся очередные парламентские выборы. 

Сначала немного истории. В Швейцарии никогда не было традиций централизованного политического управления. В ней и сейчас все решается на местах. В основном! А федеральный центр оснащается предметами ведения и полномочиями по пресловутому «остаточному принципу». В средние века, в частности после Бургундских войн 1470-х гг., у Швейцарии возникла необходимость управления зависимыми территориями, и так возник протопарламент под названием Собор (Tagsatzung). Он был ужасно неэффективен и неповоротлив. И это еще мягко сказано.

После гражданской войны 1847 года в 1848 году в стране по американскому образцу был создан двухпалатный парламент, состоящий из двух равноправных палат, большой и малой (называть их верхней и нижней неверно). Большая палата, Национальный совет, представляет народ, малая, Совет кантонов / штатов соответственно субъекты федерации. Решения принимаются обеими палатами только на основании их консенсуса. Если его добиться не удается, законопроект или вопрос отправляется в корзину. Каковы особенности современного швейцарского парламента. Вот только некоторые из них.

Невероятная стабильность

Есть страны, где партийно-политическое представительство партий в парламенте может меняться порой в огромных масштабах: вчера партия имела 5% голосов и соответствующую фракцию, а завтра этот показатель взлетает до 30%. А может быть и наоборот. Тот, кто считает, что такие колебания и являются основой и признаком истинной демократии, тот может спокойно выборы в Швейцарии игнорировать и утверждать, что никакой демократии тут никакой нет, что было бы абсурдом.

Основные политические партии Швейцарии

Ниже приводим переводы названий основных швейцарских партий на русский язык:

Швейцарская народная партия, или «народники», правые

(Schweizerische Volkspartei, SVP | Union démocratique du centre, UDC);

Социал-демократическая партия, социалисты, левые

(Sozialdemokratische Partei der Schweiz, SP | Parti socialiste suisse, PS);

Партия либералов, правый центр

(FDP.Die Liberalen, FDP | Les Libéraux-Radicaux, PLR), не путать с немецкой СвДП;

Партия Центра

(Die Mitte | Le Centre);

Партия «Зелёных», левые

(GRÜNE Schweiz, GPS | VERT-E-S suisses);

Партия «Зелёных либералов», левый центр

(Grünliberale Partei, GLP | Parti vert’libéral Suisse, PVS);

Евангелическая народная партия, правые

(Evangelische Volkspartei, EVP | Parti Evangelique Suisse, PES).

Но так или иначе, экстремальные взлеты и падения для швейцарской парламентской демократии скорее нетипичны. Та или иная партия получила прибавку в 1,5% голосов? Или она утратила эти голоса? Этого достаточно, чтобы пресса в Швейцарии взорвалась заголовками о «кошмарно огромных» приобретениях голосов или же «о небывалом спаде электоральной поддержки». Выглядит наивно, но такова реальность.

Согласно предвыборным опросам, проведенным в Швейцарии, стало известно, что по прогнозам «зеленые» партии страны потеряют до 2,5% голосов избирателей по сравнению с 2019 годом, а вот Либералы из FDP, наоборот, получат прибавку в 1,2%. То есть и в самом деле, расклад политических сил в швейцарском парламенте характеризуется исключительной стабильностью, но только потому, что исключительно стабильной является вся общественная система Швейцарии. Но это вовсе не означает, что никаких перемен в нем вообще не происходит. Просто для перемен в Швейцарии требуется больше времени, да и в целом страна мыслит иными историческими циклами и интервалами.

Стабильность и доверие

Стабильная страна, стабильная валюта, стабильный образ жизни: в международном сравнении Швейцария выглядит настоящим оазисом, в котором даже апокалипсис, как известно, если и случится, то тремя днями позже, чем в остальном мире. Но что лежит в основе доверия народа к своему государству? Каковы ингредиенты этой уже легендарной стабильности?

В этой серии статей портал SWI swissinfo.ch задался целью найти ответы на эти и другие вопросы, в частности: как «швейцарская скука» отражается на творческой сфере, как обстоят дела с доверием народа к своим политическим и экономическим структурам и институтам в настоящее время? И какие проблемы ждут Швейцарию впереди?

Нынешний исторический период в стране начался… 175 лет назад, и он продолжается и по сей день. Какая страна может похвастаться такой стабильностью? То, как все-таки происходило изменение расклада политических сил в Швейцарии, показано на графике ниже. На нем отражена динамика фракционного представительства основных партий страны в федеральном парламенте (большая палата), состав которого с 1919 года формируется на основе системы пропорционального представительства.

Две равноправные палаты и 246 стульев

Официальное название парламента Швейцарии в составе обеих палат: Федеральное собрание (Bundesversammlung / L’Assemblée fédérale / L’Assemblea federale). Он состоит из двух равноправных палат: малой палаты, Совета кантонов, состоящей из 46 депутатов, и большой палаты, Национального совета, состоящей из 200 парламентариев. Называть их верхней и нижней нельзя. В этом видеоролике ниже подробно объясняется, как проходят парламентские выборы:

Двухпалатная парламентская система была введена в Швейцарии в 1848 году после гражданской войны по американскому образцу. Число представителей в Совете кантонов с тех пор оставалось неизменным: каждый кантон выбирает в состав малой палаты двух депутатов, мужчину или женщину. Шесть бывших полукантонов (Нидвальден, Обвальден, Аппенцелль-Внешний, Аппенцелль-Внутренний, Базель-городской и Базель-сельский) имеют по одному депутату. В 1979 году в Швейцарии появился новый кантон Юра и с тех пор малая палата парламента насчитывает 46 депутатов.

А вот состав Национального совета регулярно претерпевал значительные изменения. В 1848 году он состоял из 111 членов. Каждый депутат-мужчина (первые женщины были избраны в парламент только в 1971 году) представлял около 20 000 жителей страны (включая иностранцев). Однако численность населения увеличивалась, увеличивалась и численность депутатов. Начиная с 1962 года Национальный совет состоит уже из 200 депутатов, то есть сегодня каждый / каждая депутат Национального совета представляет около 40 000 жителей страны.

Каждый кантон получает в Национальном совете определенное количество мест пропорционально своему постоянному населению. Например, Цюрих, самый густонаселенный кантон, до настоящего времени имел 35 мест, а с 2023 года — уже 36 мест. В зависимости от демографической ситуации этот показатель применительно к тому или иному кантону может меняться. Однако в стране действует принцип, согласно которому каждый кантон имеет право по крайней мере на одно место в большой палате, даже если численность его населения не достигает 40 000 человек. Именно такая ситуация сложилась сейчас с кантоном Аппенцелль-Внутренний. Там этот депутат определяется весной в год парламентских выборов на народном сходе.

Мажоритарный и пропорциональный принципы

Выборы в Совет кантонов на самом деле могут вообще проводиться в иное время, но их проводят вместе с выборами в большую палату просто из экономии. Почти по всех кантонах сенаторы выбираются по мажоритарной системе: кто набрал простое большинство голосов, тот и едет в Берн работать «в палате раздумий», как еще называют малую палату. Систему пропорционального избрания своего сенатора применяют только кантоны Невшатель и Юра используют.

Национальный же совет избирается по системе пропорционального представительства, и происходит это уже с 1919 года. Избирательными округами в Швейцарии являются кантоны. Сосуществование мажоритарной и пропорциональной систем формирования палат парламента оказывает значительное влияние на расклад политических сил. Для выборов в Национальный совет важен процент голосов, полученный каждой партией. А вот мажоритарная система, используемая при формировании Совета кантонов, отдает предпочтение не партиям, но личностям. В большую палату можно «заехать» тихой сапой в общем избирательным списке, с малой палатой такой фокус не проходит.

Там на выборы нужно являться с открытым забралом, надо быть известным людям, надо уметь формировать альянсы. И не случайно, что в малой палате до сих пор исторически доминируют две партии, которые на последних выборах в 2019 году вместе получили лишь немногим более 26% голосов избирателей. Речь идет о партии Центра (Mitte, бывшие демохристиане, партия тех, кто проиграл гражданскую войну 1847 года) и партия Либералов (FDP, партия эту войну выигравшая). А вот Швейцарская народная партия (SVP) имеет там только шесть мест, получив в 2019 году в свою пользу 25,6% голосов. В Швейцарии, как видно, и в самом деле история 19 века еще не закончилась.

Парламент: сильный и слабый одновременно

Сильная сторона парламента Швейцарии заключается в том, что в этой стране президент не может накладывать вето на его решения. Решения парламента не могут быть оспорены и правительством. Конституционность парламента не может быть поставлена под сомнение никем, даже Федеральным судом в Лозанне (кстати, называть его Трибуналом неверно, в русскоязычном употребление трибунал — это только военный суд). Но есть и слабые стороны. Права вотума недоверия представителям правительства и всему кабмину у парламента нет. Федеральное собрание не может ни отправить правительство в отставку, ни отозвать министра до истечения срока его полномочий.

Исключение возможно в случае лишь серьезной болезни члена правительства. Единственный формат, который дает парламенту право и возможность выразить свое недовольство тем или иным членом исполнительной власти — это выборы в Федеральный совет. Они проходят каждые четыре года в декабре, вскоре после очередных парламентских выборов. Но такие «отставки» действующих федеральных советников (то есть министров) происходят крайне редко. В период с 1848 года такое происходило только четыре раза. Последним был федеральный советник от SVP Кристоф Блохер, которого не переизбрали в состав кабинета в 2007 году.

В Швейцарии также нет борьбы между парламентским большинством и оппозицией, характерной для многих демократических систем. Но ведь тогда и в самом деле демократия в стране какая-то… не такая? Но не все так просто. Дело в том, что и парламент, и правительство работают в ситуации прямой демократии. Это означает, что любое их решение может быть вынесено на референдум и отвергнуто, если в течение 100 дней после официальной публикации текста нового закона будет собрано 50 000 действительных подписей, требующих провести по данному закону референдум. В такой ситуации и кабмин, и парламент должны представлять как можно более широкий спектр политических сил.

Особенно это касается кабмина. Любые потенциально оппозиционные силы должны быть в Швейцарии нагружены правительственной ответственностью. Иначе, имея в своих руках инструмент референдума, они в теории могут парализовать вообще всю политическую жизнь в стране. Поэтому в своей работе и правительство, и парламент ориентируются прежде всего на компромисс, который будет точно поддержан большинством депутатов / большинством народа. Который и есть… главный оппозиционер!

Важные термины швейцарской политики

Чтобы понимать, что происходит на политической арене в Швейцарии, надо разбираться в швейцарской политической и политологической терминологии, которая порой может поставить в тупик и привести к неправильным выводам.

Vernehmlassung, или La procédure de consultation — процедура общественного обсуждения и межведомственного согласования проектов законодательных актов.

Kantonale Direktorenkonferenz, или La Conférence des directrices et directeurs cantonaux — Постоянное совещание кантональных министров в той или иной области (здравоохранение, образование и т.д.).

Abstimmung, или Votation populaire — в Швейцарии для обозначения референдума используется как сам данный термин (референдум), так и синонимичный термин «(народное) голосование».

Плебисцит (организуемый властями сверху) синонимом референдума (организуемого народом снизу) не является.

Volksrechte, или droits populaires — в Швейцарии это комплекс инструментов прямой демократии, включающий референдум и народную законодательную инициативу. Вариант «народные права» лучше не использовать, вместо него предпочтительнее: «право народа на референдум», «право народа на прямое вмешательство в политику».

Konkordanz, или Konkordanzdemokratie (Le consociationalisme, aussi appelé consociativisme ou démocratie de concordance). В русском языке в политологии этим понятием описывается т.н. «консоциональная демократия», то есть демократия, построенная по принципу разумного распределения управления во всех сферах.

Наряду с понятием «консоциональная демократия» в русскоязычных научных публикациях также используется более редкое понятие «сообщественная демократия». Конкретно применительно к Швейцарии речь идет о таком политическом режиме, целью которого является вовлечение в политический процесс как можно большего числа участников (партий, ассоциаций, меньшинств, социальных групп) и принятие решений путем достижения консенсуса с их участием.

Таким образом, наиболее понятный и адекватный журналистский перевод: «консенсусная демократия», «традиции учета мнения всех заинтересованных сторон», «практика поиска решения с учетом интересов всех общественных сил», «принятие решений на основе консенсуса» (например, правительством Швейцарии).

Отличный формат для выстраивания «прекрасных постсоветских республик будущего», не так ли? Так что политическая жизнь в стране бурлит, и еще как, просто политические кризисы тут реализуются в иных формах. А внешне? Все очень спокойно: в настоящее время страна живет в 51-м законодательном периоде (2019-2023 годы), отсчет ведется с момента основания современной Швейцарии в формате федеративного государства в 1848 году.

Старые партии

В период с момента основания современного швейцарского федеративного государства в 1848 году и вплоть до введения системы пропорционального представительства в 1917 году в Федеральном собрании доминировала партия Либералов (с 2009 года FDP.Die Liberalen). Противовесом ему была католическая консервативная партия демохристиан (CVP), сегодняшняя партия Die Mitte.

Введение пропорционального представительства на выборах в Национальный совет в 1919 году стало поворотным моментом для всей швейцарской парламентской системы, позволив даже небольшим политическим партиям получить реальное право голоса. Самую большую выгоду получила тогда Социал-демократическая партия (SP), которое сразу увеличило число своих депутатов в Национальном совете с 22 до 41.

На тех же выборах хорошие результаты показала Партия крестьян, ремесленников и бюргеров (BGB), нынешняя Швейцарская народная партия (SVP). И, кстати, если сегодня она и доминирует в швейцарском парламенте, то как раз только благодаря принципу пропорционального представительства.

В целом же на протяжении всего 20-го века, переживая свои взлеты и падения, на политическом поле страны доминировали четыре партии: либералы (FDP), демохристиане (CVP), социалисты (SP) и «народники» (SVP). В новом веке претензии на лидерство предъявляют партии экологического профиля: «Партия зеленых» (GPS) и «Зелено-либеральная партия» (GLP)- На последних федеральных выборах 2019 года эти две экологические партии получили примерно пятую часть всех мест в Федеральном собрании.

Непрофессиональный парламент

Люди, не очень разбирающиеся в особенностях швейцарской политической системы, как правило, сталкиваясь с понятием «милиционный», «непрофессиональный», «любительский» парламент, начинают недоверчиво качать головой. Как это так? Однако если разобраться, то все сразу все встает на свои места. Согласно Историческому словарю Швейцарии, «термином „милиционный парламент“ обозначается широко распространенный в швейцарской общественной жизни организационный принцип, основанный на республиканской идее о том, что любой способный гражданин (та самая кухарка) может и должен брать на себя государственные должности и всех уровней по ставке „неполный рабочий день“ или даже на почетной, добровольной основе».

В швейцарском политическом и институциональном контексте система «милиционного парламента» понимается как противоположность «профессиональному парламенту». И действительно, с самого начала, то есть еще в 1848 году, отцы новой Швейцарии, будучи представителями кантонов, очень не хотели создавать себе самим на шею парламент, который, превратившись в оторванной от реальной жизни «политический класс», диктовал бы им, как им, в кантонах жить и что делать. Центр, который диктует регионам? Да как такое можно допустить? Поэтому ездить на работу в Берн депутаты с тех пор должны только четыре раза в год на свои сессии, не оставляя свои основные профессии.

Сегодня работа федерального парламентария стала куда более сложной и в реальности она соответствует работа по ставке в 50%, при этом уже сейчас каждый третий «слуга народа» работает политиком полный рабочий день. По меньшей мере, таковы оказались результаты исследования, проведенного в 2019 году Университетом Лозанны. Вплоть до конца 1960-х годов депутаты Федерального собрания не получали никаких «парламентских надбавок», им оплачивали только время, проведенное в парламенте на работе, и проезд, что явно отличало их от членов парламентов большинства западных демократических государств.

Сегодня депутат получает годовую зарплату в размере 26 000 франков, суточные в размере 440 франков, компенсацию в размере 33 000 франков за персонал и прочие материальные расходы, а также различные другие надбавки на проезд, питание и ночлег. По данным исследования, проведенного Женевским университетом, в целом депутат Федерального собрания может заработать на политической работе около 100 000 швейцарских франков в год. Эта сумма немного выше, чем средний доход по стране, который составляет около 80 000 швейцарских франков в год, но по сравнению с доходами в бизнесе это просто ничто!

Кто может стать депутатом?

Каждый гражданин Швейцарии, достигший 18 лет, может быть избран в парламент, независимо от того, является ли он или она постоянным жителем Конфедерации. Большинство членов парламента принадлежат к какой-либо политической партии, но такое членство не является обязательным условием. Можно быть избранным, даже и не являясь членом партии. Некоторые лица в стране лишены права голосовать или быть избранными в связи с психическими ограничениями и «недееспособностью», постулируемой решением суда.

В нынешнем парламенте доля женщин в Национальном совете составляет 41,5%, в Совете кантонов 25%. Средний возраст депутата большой палаты — 51 год, малой палаты — 57 лет. Примерно 60% депутатов имеют диплом о высшем образовании и даже академическую степень. Но если в партии «Зеленых либералов» доля выпускников вузов составляет почти 90%, то в отношении SVP этот показатель не превышает 33%.

С точки зрения своих основных профессий швейцарские парламентарии вовсе не являются точным слепком общества. Непропорционально большую долю в депутатском корпусе занимают менеджеры, юристы, фермеры и учителя. Юристы, например, составляют лишь около 0,3% всего трудоспособного населения страны, в то время в парламенте они занимают более 10% мест. То же самое касается и фермеров: в трудоспособном населении они составляют только долю в 2%, тогда как в палатах парламента доля депутатов-крестьян гораздо больше.

Серия Стабильность и доверие

• Эпизод 1: 1. Почему Швейцария не поддается влиянию «фейковых новостей»?
• Эпизод 2: 2. В ситуации глобального кризиса Швейцария сохраняет стабильность
• Эпизод 3: 3. Федеральный совет Швейцарии: сильные стороны слабой власти
• Эпизод 4: 4. Как начинающих полицейских готовят к экстремальным ситуациям
• Эпизод 5: 5. Твердая швейцарская валюта, или Как закалялся франк
• Эпизод 6: 6. Не пора ли пересмотреть Федеральную конституцию Швейцарии?
• Эпизод 7: 7. Взорвите Альпы, или Почему в Швейцарии литераторы скучают?
• Эпизод 8: 8. Парламент Швейцарии: краткое руководство
• Эпизод 9: 9. Швейцария и ее политические кризисы в 20 веке
• Эпизод 10: 10. «Важно не только голосовать, но и правильно считать голоса»
• Эпизод 11: 11. Кому и насколько доверяют жители Швейцарии?