Швейцария и беженцы: перестройка ради ускорения?

В самом ли деле ускоренное рассмотрение дел беженцев, подавших ходатайства о предоставлении им убежища в Швейцарии, имеет какой-то смысл? Как показал опыт одного из Цюрихских центров приема и размещения вынужденных мигрантов экспресс-процедура помогает, по крайней мере, экономить время и деньги. Keystone

Кто имеет право получать убежище в Швейцарии, на основе каких критериев и, главное, как быстро? В очередной раз граждане Конфедерации придут на референдум, чтобы ответить на вопрос о том, как в будущем должно будет выглядеть национальное законодательство в сфере приема и размещения вынужденных мигрантов. Этот важный референдум пройдет как раз во время беспрецедентного в истории Европы миграционного кризиса, вызванного военной трагедией на Ближнем Востоке. 

Законодательство Швейцарии в области определения порядка предоставления убежища во все большей степени напоминает одну большую строительную площадку. С тех пор, как Закон о предоставлении убежища, будучи в 1981 году выделенным из общего конгломерата законодательных актов, регулирующих вопросы миграции, обрел самостоятельную форму, он уже добрую дюжину раз подвергался пересмотрам и адаптациям, причем пять раз соответствующие поправки выносились на общенациональные референдумы и получали согласие народа. 

Сторонником последовательного ужесточения миграционных норм в Швейцарии всегда выступала и продолжает выступать консервативная Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei / SVP). Вопрос миграции является ее коньком, и каждый раз, когда страна оказывается на пороге очередного референдума или выборов в парламент (федеральный, городской, кантональный), «народники» тут же вспоминают о своих знаменитых «черных (паршивых) овцах» — о символе, под которым партия понимает «понаехавших» в Швейцарию мигрантов, якобы, спящих и видящих, как бы им злоупотребить правом на получение здесь убежища.

Великое переселение народов?

В 2015 году ходатайства о предоставлении убежища в странах Европы подали почти 1,4 млн. человек, что почти в два раза больше, чем в 2014 году.

Конкретно в Швейцарии в 2015 году было подано 39 523 таких ходатайств, на 66,3% больше, чем годом раньше.

Это означает, что на Швейцарию пришлось примерно 3% всех ходатайств об убежище в Европе. В 2012 году этот показатель находился на уровне 8,2%.

Если же посмотреть на ситуацию с точки зрения соотношения числа ходатайств и численности населения, то в европейском зачете Швейцария окажется на 7 месте.

В 2015 году на 1 тыс. человек в Швейцарии приходилось в среднем 4,9 ходатайств о предоставлении убежища. В среднем по Европе этот показатель находится на уровне 2,9.

Больше всего ходатайств о предоставлении убежища в Швейцарии подали граждане Эритреи — 9 966. На втором месте находятся афганцы (7 831), затем идут сирийцы (4 745), граждане Ирака (2 388), Шри Ланки (1 878), Сомали (1 253) и Нигерии (970).

Надо сказать, что такого рода довольно простая с виду пропаганда находит отклик у немалого числа граждан Швейцарии. Недаром на последних парламентских выборах партия Блохера получила без малого 30% голосов избирателей. А вот левые силы, традиционно аргументирующие против ужесточения права, регулирующего предоставление убежища, со ссылками на гуманитарные традиции Швейцарии, в последнее время особыми успехами похвастаться не могут. Не очень успешно проходят для них и референдумы: выступая против ужесточения национального права в области предоставления убежища они, как правило, поддержки народа не находят.

И в этом отношении референдум 5 июня пройдет в ситуации более чем необычной расстановки политических сил: на этот раз левые партии активно поддерживают поправки, предложенные правительствомВнешняя ссылка, тогда как правые партии во главе с ШНП выступают против. Наверное, все дело в том, какие это поправки? И в самом деле, здесь стоит повнимательнее присмотреться к тому, что хочет реализовать Федеральный совет.

«Все предыдущие поправки законодательства, регулирующего порядок предоставления убежища, были нацелены на его ужесточение», — говорит Чесла Амарелле (Cesla AmarelleВнешняя ссылка), депутат Национального совета от партии социалистов (SP). «А вот на этот раз парламент одобрил изменения в законодательстве, цель которых состоит в улучшении качества процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища и в укреплении правовых позиций беженцев. И именно поэтому на этом референдуме левые партии поддерживают парламентариев».

Экспресс-процедура

Соответствующие законодательные поправки в области порядка предоставления убежища парламент Швейцарии одобрил еще в 2015 году. Их главный смысл состоит в качественном ускорении процедуры проверки ходатайств, подаваемых мигрантами с расчетом получить в Швейцарии юридический статус признанного беженца, причем в случае негативного решения по досье лица, претендовавшего на убежище, его реадмиссия, то есть выдворение на родину, должна будет происходить гораздо быстрее, чем раньше.

Предполагается, что «экспресс-формат» рассмотрения ходатайств об убежище должен будет длиться не больше 140 дней. Сегодня процедура рассмотрения таких обращений может продолжаться до 400 дней. И даже если для принятия окончательного решения властям Швейцарии понадобится дополнительная информация, процедура рассмотрения ходатайств принципиально не должна будет продолжаться более одного года. Чтобы обеспечить при этом привычное высокое швейцарское качество правовой экспертизы, предложенные парламентом поправки предусматривают заметное укрепление степени юридической защищенности беженцев, в частности, депутаты предлагают с самого начала предоставлять мигрантам право на получение бесплатной правовой поддержки.

Такого рода формат уже был протестирован в рамках пилотного проекта на базе одного из цюрихских центров приема и размещения вынужденных переселенцев, причем по итогам проекта сроки рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища удалось сократить на 39%, а количество жалоб беженцев в адрес властей уменьшилось на 33%. Более того, на целую треть увеличилось число беженцев, добровольно покинувших Швейцарию после отказа в предоставлении убежища.

И здесь мы опять сталкиваемся с почти железным принципом, на основе которого в стране проходит практически любой референдум. Состоит он в следующем: о чем бы не голосовали граждане, в итоге речь всегда идет о количестве компетенций, находящихся в распоряжении федерального центра, кантонов и общин. Вот и на этот раз, всем ясно, что ускорение процедур рассмотрения ходатайств беженцев невозможно без дополнительной централизации и унификации всех соответствующих бюрократических и административных процедур.

Конкретно, ускоренное рассмотрение заявлений мигрантов могло бы проходить на базе специально построенного в Берне Центра первичного приема беженцев. Предполагается, что в ускоренном порядке рассмотрят до 60% дел. В Центре будут работать федеральные чиновники, переводчики, юристы, консультанты по вопросам реадмиссии и другие специалисты. Параллельно создадут до 5 тыс. мест для размещения мигрантов, и это при том что пока Швейцария реально способна одновременно разместить не более 1 400 мигрантов. Однако будут ли согласны швейцарцы с таким мощным укреплением позиций федерального центра? 

«Приглашение в Швейцарию»?

По первым прикидкам федерального правительства Швейцарии, все эти благие намерения обойдутся бюджету страны по меньшей мере в 500 млн франков. С другой стороны, в среднесрочной перспективе все вышеперечисленные меры должны, уверяют чиновники, сэкономить кантонам и тому же федеральному центру до 200 млн франков. Поэтому в самом начале проект пересмотра федерального законодательства в области порядка приема беженцев пользовался поддержкой всех ведущих партий страны.

Однако в 2015 году одна из них, а именно, Швейцарская народная партия, внезапно изменила свою позицию и выступила против планов правительства, указывая, что предлагаемые им поправки являются «ненужными и контрпродуктивными». В результате в сентябре 2015 года, через несколько дней после согласия парламента с представленными правительством поправками, «народники» воспользовались инструментами прямой демократии и запустили процедуру сбора подписей под предложением вынести поддержанный парламентом вариант Закона, регулирующего порядок предоставления убежища, на общешвейцарский референдум.

«Одобренные парламентом поправки были разработаны в 2011 году, когда число ходатайств о предоставлении убежища в Швейцарии не достигало и половины от нынешнего числа таких заявлений и когда Дублинское соглашение о стране первого убежища еще более или менее функционировало», — аргументировал депутат Национального совета (большой палаты федерального парламента) от партии «народников» Альберт Рёшти (Albert RöstiВнешняя ссылка).

«В то время, как европейские страны закрывают свои границы и вводят численные ограничения на прием мигрантов, Швейцария берет и делает прямо противоположное, резко увеличивая число мест для беженцев, чьи ходатайства находятся на рассмотрение властей. Такие меры станут неверным сигналом, самым настоящим приглашением приезжать в Швейцарию и подавать тут заявления на предоставление статуса беженца. Позиция же нашей страны должна быть совсем другой, с учетом того, что большая часть мигрантов, желающих остаться у нас, это экономические, а не военные мигранты, а потому их заявления нужно рассматривать и давать на них отрицательные заключения».

Законодательство

В Швейцарии долгое время законодательство, регулирующее предоставление политического и иного убежища, было частью федерального «Закона об иностранцах» («Ausländergesetz»).

В 1981 году данные нормы были выделены «в отдельное производство» и сконцентрированы в рамках специального «Закона о предоставлении убежища», изначально сформулированного очень либерально.

С тех пор, однако, этот закон постоянно и неуклонно ужесточался на основе решений референдумов, проводившихся в 1987, 1999, 2006 и 2013 годах.

В 2002 году, правда, 50,1% граждан Швейцарии отвергли на референдуме выдвинутый консервативной Швейцарской народной партией (SVP/UDC) законопроект «Против злоупотреблений законодательством, определяющим порядок предоставления убежища («Gegen Asylrechtsmissbrauch»).

Особенно же резко Швейцарская народная партия критикует намерение правительства и парламента предоставлять в распоряжение мигрантов право получать бесплатную юридическую помощь. «Мы считаем неприемлемым положение, по которому мигранты будут иметь возможность получать выгоду за счет предложенной им бесплатной юридической поддержки и защиты», — говорит А. Рёшти. «Такой роскошью не обладают даже сами граждане Швейцарии, а потому бесплатная юридическая помощь мигрантам очевидным образом нарушает закрепленный в Конституции принцип равенства всех перед законом».

В интересах кантонов и общин?

«Такого рода аргументы не имеют под собой никаких оснований», — не соглашается Чесла Амарелле. «Любой гражданин Швейцарии, в случае отсутствия у него достаточного количества финансовых средств, имеет право подать заявление на предоставление ему бесплатной юридической поддержки. Когда же речь идет о мигрантах, то тогда вопрос такой помощи вообще приобретает центральное значение, учитывая, что эти люди, как правило, не знакомы с нашей юридической системой и не представляют себе, как работает процедура рассмотрения их ходатайств. Особенно же важно наличие квалифицированного юриста в случае необходимости разъяснить претенденту на убежище причины негативного решения по его делу».

А как быть с критикой со стороны ШНП в адрес федеральных властей, которые, как опасаются «народники», сосредоточив в своих руках дополнительные компетенции в миграционной сфере, смогут в будущем размещать на территории общин и кантонов без их разрешения новые центры приема беженцев, что в целом нанесет удар по святая святых швейцарской политики, а именно, по правам и компетенциям суверенных кантонов, субъектов федерации? Ведь как подчеркивает А. Рёшти, «де-факто федеральный центр получил бы тем самым в свое распоряжение новый инструмент, позволяющий лишать кантоны их собственности и ограничивать их права. Проблемы миграции и убежища не могут решаться за счет подрыва гражданских прав людей и за счет ущемления суверенных прав кантонов».

Чесла Амарелле с такой критикой опять-таки не согласна. «Поправки в Закон о порядке предоставления убежища уже обсуждались в 2014 году на конференции представителей кантонов и общин, и они были ими полностью одобрены. В любом случае нам ясно: для того, чтобы реализовать данную реформу, задуманную в том числе и в интересах кантонов и общин, нам необходимо предоставить федеральному центру право быстро учреждать и организовывать центры первичного размещения беженцев, на базе которых мы могли бы рассматривать их ходатайства в ускоренном порядке», — резюмирует она. Последнее же слово в этом споре, как обычно в Швейцарии, будет за народом. 

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров