Швейцария — Евросоюз: «в таком тупике они еще не были…»

Первым за итоги голосования 9 февраля 2014 года пришлось заплатить студентам: Евросоюз ограничил на некоторое время участие Швейцарии в программе "Erasmus", что ощутимо затронуло швейцарские университеты. Keystone

Отношения Швейцарии и Европейского союза никогда не были простыми, но нынешний кризис аналогов в прошлом не имеет. Список проблем, по которым Берн и Брюссель расходились во мнениях, всегда был обширен. Однако согласие народа Швейцарии с законодательной инициативой «Против массовой иммиграции», ограничившей приток трудовых кадров в Швейцарию из ЕС, что называется, переполнил чашу терпения. Возникла качественно новая, почти тупиковая, ситуация. Как быть? Что делать? Ответов пока нет.

«Сейчас мы имеем дело с невиданной никогда ранее блокадой в отношениях Швейцарии и Евросоюза». На это указывает швейцарский юрист и адвокат Жан Руссотто (Jean RussottoВнешняя ссылка), давнишний и внимательный наблюдатель за развитием кооперации между Берном и Брюсселем с того самого момента, как на референдуме в декабре 1991 года швейцарский народ отказался от вступления в еврозону, то есть в экономические структуры ЕС.

По его мнению, после того исторического голосования Евросоюзу просто ничего не оставалось, как согласиться с так называемым «билатеральным» или «двусторонним» форматом сотрудничества. Все эти годы этот формат довольно успешно играл роль заменителя полноценного членства Швейцарии в ЕС, обеспечивая возможность взаимодействия в основных социально-политических сферах.

Для ЕС этот формат был меньшим злом, Швейцария же могла успокаивать себя тем, что при всей плотности контактов с ЕС, важнейшим партнером Берна в экономической сфере, она имела в руках полный контроль над тем, как это партнерство развивалось. Да и народ до поры до времени шел тем же курсом, что и правительство, согласившись, например, на референдуме со вступлением Швейцарии в Шенген.

Свобода передвижения

В настоящее время отношения между Швейцарией и ЕС регулируются 20-ю секторальными (билатеральными) соглашениями и еще примерно сотней дальнейших договоров. Соглашение о свободе перемещения между Швейцарией и ЕС вступило в законную силу в 2002 г. Оно образует смысловое и содержательное ядро так называемого 1-го пакета билатеральных (двусторонних, секторальных) соглашений между Берном и Брюсселем, который (вместе со 2-м пакетом) стал фактически заменой прямого членства Швейцарии в ЕС.

После подписания этого соглашения граждане Швейцарии и стран ЕС получили право свободного передвижения и поиска работы на территориях друг друга. Швейцарский народ уже трижды на референдумах высказывал свое мнение по принципу свободы передвижения. Первый раз это произошло в мае 2000 года, когда на повестке дня стоял вышеупомянутый 1-й пакет билатеральных соглашений.

Тогда избиратели Швейцарии убедительным большинством выступили за него. В 2005 г. избиратели Швейцарии согласились с распространением принципа свободы перемещения на 10 новых членов Евросоюза, вступивших в него в 2004 г. В 2009 г. они же одобрили распространение данного принципа на Румынию и Болгарию. Не исключено, что осенью 2014 г. швейцарцы выскажут свое мнение о распространении принципа свободы перемещения и на Хорватию. 

Все резко изменилось 9 февраля 2014 года, когда на референдуме народ минимальным преимуществом едва ли в 20 тыс. голосов принял инициированную консервативной Швейцарской народной партией (SVP/UDC) законодательную инициативу «Против массовой иммиграции». С этого момента «у нас нет больше партнера за рубежом, на которого мы бы могли положиться. Вся налаженная система отношений грозит разрушиться», — опасается Ж. Руссотто.

Границы возможного и невозможного

Собственно говоря, предупреждающих сигналов было уже довольно много, и множиться они начали примерно в 2010 году. Именно тогда Брюссель впервые пришел к выводу, что система, состоящая из двух пакетов секторальных соглашений, достигла предела и дальше не позволяет качественно развивать отношения ЕС и Швейцарии. Отсутствие общих для всех фундаментальных правил игры, говорили в Евросоюзе, ставит под вопрос само участие Швейцарии в функционировании внутреннего европейского рынка. Как видно, «кое-кто» в Берне сильно недооценил решимость ЕС закончить игру по старым правилам и раздать карты заново.  

Важнейшим вопросом была и до сих пор остается проблема общей для ЕС и Швейцарии судебной инстанции, которая бы принимала решение по спорным вопросам. И здесь на передний план выступает понятие «чужие судьи». Накануне национального праздника стоит подчеркнуть, что нежелание подчиняться чужой судебной власти записана у швейцарцев на уровне генетического кода. Так, понятие «чужие судьи» встречается уже в знаменитой «Союзной грамотеВнешняя ссылка» («Bundesbrief»/«Le Pacte fédéral») 1291 года, в одном из многочисленных документов, отражающих складывание самых ранних политических связей на территории будущей Швейцарии на рубеже 13 и 14 столетий.

Так, в этом документе, в частности, указано: «На основании совместного совета и единодушного согласия заключили мы, постановили и пообещали друг другу, что (…) никогда не признаем и не примем в качестве судьи того, кто получил свой пост благодаря каким-либо услугам, либо на основании уплаченной суммы денег, и не является нашим соотечественником».

Идея судебно-правового суверенитета была доминирующей в последние столетия не только во внутренней, но и во внешней политике страны. «Билатеральный формат» отношений с ЕС еще смог учесть эту идею. Однако теперь, по крайней мере по мысли Евросоюза, такой формат уже не обеспечивает возможность дальнейшего качественного развития характера отношений Швейцарии и ЕС. Необходим, считают в Брюсселе, не просто пакет договоров по важнейшим вопросам, но своего рода свод общих правил фундаментального характера, формулирующих единые для обеих сторон критерии партнерства. И, конечно же, нужна независимая судебная инстанция, каковой мог бы стать Европейский суд. Так в прямом смысле «чужие судьи» неожиданно вновь оказались на швейцарском пороге.

Не все мосты сожжены

Берн надеется найти компромисс еще до ноября 2014 года, когда Дэвид О’Салливан, главный дипломат Евросоюза и один из заместителей Кэтрин Эштон, Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности ЕС, должен отправиться в США на свой новый пост руководителя внешнеполитической миссии Евросоюза. Однако нужно учитывать, что после референдума 9 февраля 2014 года ситуация осложнилась кардинально, с учетом того, что инициатива «Против массовой иммиграции» прямиком нарушает принцип свободы передвижения людей, капиталов, товаров и услуг между ЕС и Швейцарией, принцип, который является основной опорой всего «билатерального формата» отношений Берна и Брюсселя.

В свое время народ Швейцарии одобрил на референдумах оба пакета «секторальных договоров», поверив заверениям о том, что свобода передвижения не приведет к наплыву мигрантов из ЕС (трудовая миграция из третьих стран в Швейцарию, даже из США, очень затруднена и почти невозможна – прим. ред.). Однако потом ударил мировой кризис. Европа попала в очень трудное экономическое положение, Швейцария же кризис почти не почувствовала. Работа в Швейцарии была, в ЕС работы стало тогда меньше. И граждане стран Евросоюза, прежде всего Германии, потянулись на заработки в Конфедерацию, благо столь «удачно», накануне кризиса, выступивший в силу режим свободы передвижения это позволял.

В народе, успешно подогреваемые консерваторами, стали ширится настроения против миграции из Европы. Понимая, с одной стороны, что именно либеральный принцип свободы перемещения трудовых резервов является одной из причин, позволивших стране без потерь пережить кризис, народ Швейцарии, с другой стороны, был склонен многие инфраструктурные проблемы, например, забитые по утрам поезда и дороговизну жилья, относить на счет именно «понаехавших» немцев и французов. Результатом стало согласие народа с инициативой «Против массовой иммиграции», которая по закону должна уже в 2017 году стать частью федеральной конституции.

Одно из положений инициативы обязывает правительство вновь ввести «квоты» и «контингенты», при помощи которых должно осуществляться регулирование притока трудовых кадров из стран ЕС. Проблема только в том, что такого рода контингенты не предусмотрены билатеральным форматом отношений ЕС и Швейцарии, более того, они прямо противоречат принципу «свободы передвижения», этим форматом зафиксированным. Пока еще не все мосты сожжены, и переговоры о выходе из сложившегося тупика еще ведутся. Но горизонт сотрудничества затянут сейчас самыми настоящими грозовыми облаками.

Все или ничего

Первой молнией, ударившей из этих облаков, стало замораживание со стороны ЕС швейцарского участия в программе по научным исследованиям и инновациям «Горизонт-2020» («Horizon-2020Внешняя ссылка»). Напомним, что эта программа объединяет Рамочную программу по научно-технологическому развитию ЕС (FP7) и Рамочную программу развития конкурентоспособности и инноваций (Competiveness and Innovation Programme — CIP), и реализуется этот проект под эгидой Европейского института инноваций и технологий.

Миграционные референдумы

1968 год. Первая попытка запустить «Инициативу против засилья чужаков» («Überfremdungs-Initiative»).

1970 год. «Инициатива против засилья чужаков» (так называемая «Инициатива Шварценбаха» / «Schwarzenbach-Initiative») все-таки выходит на референдум, но народ отвергает ее 54% голосов, хотя за было подано 46%, что очень немало.

1974 год. Народ отвергает законодательную инициативу «Против засилья чужаков и чрезмерного роста численности населения («Gegen Überfremdung und Überbevölkerung»), за нее высказались только 34,2% избирателей.

1977 год. Так называемая «4-я инициатива против засилья чужаков» отвергнута, за нее было подано только 29,5% голосов.

1984 год. Народная законодательная инициатива «Против распродажи Родины» («Gegen den Ausverkauf der Heimat») получает солидные 48,9% голосов «за», но все равно не проходит.

1987 год. Очередная «Инициатива против засилья иностранцев» не собирает нужного числа подписей.

1988 год. Инициатива «За ограничение миграции» («Für die Begrenzung der Einwanderung») получает только 32,7% голосов «за» и отвергается.

1996 год. Законодательная инициатива «Против нелегальной иммиграции» («Gegen illegale Einwanderung») получает 46,3% голосов «за» и не проходит.

1997 год. Инициатива «За умеренность в сфере миграции» («Masshalten bei der Einwanderung») терпит поражение на стадии сбора подписей.

2000 год. Законодательная инициатива «За (более жесткое) регулирование миграции» («Für eine Regelung der Zuwanderung», или так называемая «18%-Initiative») получает только 36,2% голосов «за» и отвергается народом.

2014 год. Законодательная инициатива «Против массовой иммиграции», выдвинутая «Швейцарской народной партией» (SVP/UDC) получила 50,34% голосов избирателей, и была принята.

Тоже самое случилось и с участием Швейцарии в программе «Эразмус» («Erasmus»), некоммерческой программе Европейского союза по обмену студентами и преподавателями между университетами стран членов Евросоюза, а также Исландии, Лихтенштейна, Македонии, Норвегии, Турции. Для Швейцарии придумали специальное издание этой программы под названием «Erasmus+Внешняя ссылка». Программа предоставляет возможность обучаться, проходить стажировку или преподавать в другой стране, участвующей в программе.

Впрочем, в ЕС прекрасно понимали важность участия Швейцарии в развитии и укреплении позиций европейской науки, поэтому вскоре формат замороженного сотрудничества был снят. В конце июня 2014 года Швейцария и ЕС достигли-таки соглашения о новом формате участия Берна в программе «Горизонт-2020». Швейцарии дали довольно расплывчатый статус «третьей страны», увязав более или менее полноценное участие Берна в этой программе с согласием Швейцарии на предоставление Хорватии, самому молодому члену ЕС, права полноценно присоединиться к режиму свободы перемещения граждан между ЕС и Конфедерацией. 

Тем самым ЕС смог одновременно не ставить под удар науку и как бы протянуть Швейцарии руку доброй воли. При этом в Брюсселе надеются, что на референдуме относительно перспектив развития швейцарско-европейского партнерства, намеченном на ноябрь 2016 года, народ Швейцарии все-таки подтвердит свое намерение делать это партнерство все более тесным и как бы дезавуирует свое собственное решение от 9 февраля 2014 года.

Пока вроде бы министр иностранных дел Швейцарии Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter), который в 2016 году будет еще и федеральным президентом, вроде бы так же исходит именно из такого плана действий, рассчитывая на волю народа. «Это очень рискованная игра. Все ставится на одну карту по принципу „все или ничего“», — опасается Ж. Руссотто. 

Торг здесь неуместен?

ЕС подчеркивает, что текущие переговоры по соглашениям, которые составляют гипотетический «третий пакет» секторальных договоров (общий рынок электроэнергии, торговля сертификатами на выброс СО2, допуск швейцарской химической продукции на рынок ЕС, защита потребителей, вопрос использования ГМО в сельском хозяйстве, здравоохранение и т.д.) будут продолжены. Но подписаны будут эти документы только после того, как найдено будет решение вопроса свободы перемещения. 

Берн в своем запросе в адрес Брюсселя от 7 июля 2014 года предложил начать переговоры по новой формулировке принципа свободы перемещения. Если упрощенно, то предложение Швейцарии выглядит так: давайте вы в Брюсселе согласитесь с введением контингентов на трудовую иммиграцию из ЕС, а мы в Швейцарии уж постараемся сделать так, чтобы эти квоты по факту были равны реальным численным показателям этой иммиграции. Таким образом, и европейские бюрократические овцы будут целы, и швейцарские волки-избиратели будут сыты.

Брюссель, однако, придерживается строго легалистской позиции, указывая, что он не готов дискутировать о контингентах, которые противоречат принципу свободы перемещения как таковые. Точно таким же оказался и официальный ответ Брюсселя в конце июля, обсудить который Федеральный совет соберется только после каникул в середине августа.

В ноябре 2014 года в Брюсселе заработает новой состав Европейской комиссии. И нужно исходить из того, что позиция Евросоюза не изменится: либо полноценная свобода передвижения, либо, следуя принципу «гильотины», как домино будут опрокинуты все остальные соглашения первых двух пакетов секторальных договоров. По крайней мере, новый председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер (Jean-Claude Juncker), бывший премьер-министр Люксембурга, в своем выступлении 15 июля 2014 года в Страсбурге высказался именно в этом смысле.

По его словам «вопросы миграции дискутируются во многих странах очень жестко, но это не должно вводить в заблуждение — свобода передвижения остается фундаментальной основой всего Европейского союза». Как говорится, торг тут неуместен!

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров.