Швейцария и ЕС: перемены или стагнация?

Keystone

Система «билатеральных» (двусторонних) соглашений, регулирующая кооперацию Берна и Брюсселя, переживает острый «кризис жанра». Все понимают, что количество должно перейти в качество, но пока непонятно, каким конкретным образом можно было бы выйти из образовавшегося «системного» тупика.

14 декабря 2010 г. стало очень важной, чтобы не сказать судьбоносной, датой в отношениях ЕС и Швейцарии. В тот день министры иностранных дел 27-ми стран – членов Евросоюза фактически подписали прежней системе «билатерализма» смертный приговор. Дословно было заявлено следующее: « (…) Даже если учесть, что ныне действующая система двусторонних соглашений хорошо функционировала в прошлом, серьезный вызов ближайших лет будет состоять, тем не менее, в необходимости выйти за рамки сложившейся структуры, сложной в смысле управления и, очевидно, достигшей своих пределов развития».

Именно такая оценка была дана европейцами актуальному состоянию кооперации между ЕС и Европейской Ассоциации свободной торговли (EFTA), членом которой является и Швейцария. Тем самым для представителей Евросоюза ситуация совершенно ясна. С одной стороны, Швейцария не сможет и не стремится стать членом ЕС или европейского экономического пространства (EWR). Что само по себе, как говорится, и не ново.

Но с другой стороны, и тут уже очевидна определенная новация, возможности Швейцарии и дальше регулировать свои отношения с ЕС на основе тематических «билатеральных» соглашений сократились фактически до нуля. Более того, здание из нескольких десятков таких договоров необходимо увенчать созданием качественно нового институционального механизма, который позволил бы «гарантировать необходимую степень единообразия тех секторов внутреннего рынка ЕС, в которых участвует и Швейцария».

Неизбежные принципы

В переводе с бюрократического языка это означает, что Брюссель желал бы создать механизм, обеспечивающий автоматическое введение всех европейских правовых норм (или поправок к таким нормам) и на территории Конфедерации. Необходимо, кроме того, с учетом быстрого и постоянного развития европейского права, обеспечить единообразную правоприменительную практику, для чего европейская сторона предлагает создать нечто вроде независимого арбитражного суда, который осуществлял бы оперативный надзор за этой практикой, а так же служил бы общепризнанной инстанцией для разрешения конфликтных ситуаций.

В настоящее время такой подход является общим для всех стран-членов ЕС. Недавнее, с точки зрения Евросоюза, противоправное решение Швейцарии ввести ограничения на миграцию трудовых ресурсов из некоторых центрально- и восточноевропейских стран ЕС только укрепило Брюссель в необходимости добиться решительных изменений в характере развития сотрудничества Европейского союза и Швейцарской Конфедерации.

«Мы должны признать, что мы достигли такого состояния, когда совершенно необходимым представляется усилить наши общие амбиции и перейти к совершенно новому этапу отношений», — заявил недавно председатель Еврокомиссии Хосе Мануэль Баррозу (José Manuel Barroso) в интервью порталу swissinfo.ch.

По его словам, оживление сотрудничества между ЕС и Швейцарией должно «опираться на четыре принципа, которые были сформулированы в декабре 2010 г. государствами-членами Евросоюза. Достигнутое нами предварительное соглашение на предмет этих принципов, не содержащее в себе каких-либо двусмысленностей, позволило бы завершить уже идущие переговоры по определенным важным досье и перейти к обсуждению новых досье, представляющих общий интерес».

Сотрудничество Швейцарии и ЕС

Два пакета секторальных («билатеральных», «двусторонних») соглашений между Швейцарией и ЕС (Bilaterale Abkommen I, II) регулируют сотрудничество между Конфедерацией и Европейским союзом в самых разных областях («секторах»). ЕС является важнейшим партнером Швейцарии в политической, культурной и экономической сферах.

В 1992 швейцарские избиратели отвергли перспективу присоединения Швейцарии к европейскому Экономическому пространству (EWR). Именно тогда и был избран «билатеральный» формат кооперации Швейцарии и ЕС. В ближайшем будущем вопрос вступления Швейцарии в ЕС обсуждаться в Конфедерации не будет.

Расходящиеся позиции

По мнению швейцарского юриста и адвоката Жана Руссотто (Jean Russotto), непосредственно наблюдающего в Брюсселе развитие отношений ЕС и Швейцарии, в Берне «услышали это послание, но близко к сердцу оно принято не было».

В апреле 2012 года, в связи определенной «фрустрацией», наблюдаемой у европейских партнеров Швейцарии, министр иностранных дел Швейцарии Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter) разработал со своей стороны целый каталог предложений, которые сейчас обсуждаются внутри его ведомства, и которые в июне должны превратиться в конкретные меры и шаги.

Проблема только состоит в том, что подходы к проблематике двустороннего сотрудничества у Швейцарии и у ЕС совершенно не совпадают, Берн и Брюссель вещают, что называется, на абсолютно разных волнах. В то время как Берн развивает все свои предложения в рамках железной и обсуждению не подвергаемой идеи сохранения национального суверенитета (включая упорный отказ от перехода к автоматической имплементации европейского права), Брюссель мыслит как раз «по-европейски».

«В ходе (швейцарско-европейского) диалога выкристаллизовались два совершенно разных подхода, которым, на первый взгляд, не сойтись никогда», — говорит Ж. Руссотто в беседе с порталом swissinfo.ch.

Прошлые и будущие соглашения

ЕС рассматривает проблематику «институционализации» отношений Берна и Брюсселя в качестве важнейшего приоритета, Швейцария хотела бы подчинить этот вопрос в целом более широкой проблематике своих отношений с европейским клубом, в соответствии со своей внешней политикой, функционирующей на основе «глобального и скоординированного подхода».

Иными словами институциональные вопросы являются для Берна частью более обширного тематического «пакета», включающего в себя новые секторальные соглашения с ЕС, по которым как раз сейчас ведутся переговоры. Имеются в виду соглашения по гармонизации рынка электроэнергии, а так же по обеспечению, например, единообразных параметров сертификации продукции химической промышленности. Другой камень преткновения заключается в следующем.

В то время как ЕС хочет сколотить некие «горизонтальные институциональные рамки», которые должны были бы охватить собой как уже действующие, так и будущие «секторальные соглашения», регулирующие режим доступа Швейцарии в те или иные сегменты европейского общего рынка, Берн говорит только о «будущих соглашениях». Испытать же новую систему Швейцария предлагает как раз на новом «энергетическом» соглашении.

Очевидны различия и в деталях. Так, Брюссель требует создания структуры, которая бы осуществляла надзор за правоприменительной практикой и выступала бы инстанцией, разрешающей правовые коллизии и конфликты. Более того, 27 членов ЕС требуют, чтобы эта структура была бы не только «независима» от швейцарских властей, но и имела бы четко выраженный «наднациональный» характер.

Берн против «чужих судей»

Для Брюсселя решение выглядит максимально просто, а именно, не надо ничего выдумывать, надо только адаптировать опыт европейского экономического пространства, к которому, кроме 27-ми стран Евросоюза, принадлежат и три из четырех членов ЕАСТ (Норвегия, Исландия и Княжество Лихтенштейн).

В этих рамках странами ЕАСТ как раз и были созданы такие независимые «наднациональные» надзорные и арбитражные структуры. По мнению Ж. Руссотто, такой подход «жизнеспособен, но для Швейцарии это слишком серьезный вызов».

Швейцария и в самом деле придерживается мнения, что, с учетом высказанного в свое время народом своего отрицательного отношения к вступлению в европейское экономическое пространство, ЕС в этой сфере нарочно «задирает планку слишком высоко».

Швейцария остается верна своим историческим традициям, не желая, чтобы «чужие судьи» вмешивались в ее политику, и стремясь к тому, чтобы решение задачи надзора за корректным исполнением положений «билатеральных» договоров с ЕС оставалось в руках Федерального совета, Федерального суда и швейцарского антикартельного ведомства (Wettbewerbskommission), пусть даже в суде и в этом ведомстве и будут созданные отдельные специализированные палаты/департаменты.

Брюссель уже сказал «нет»

Что касается подходов к разрешению конфликтных ситуаций, связанных с правоприменительной практикой, то здесь Берн предлагает взять за основу решения, выработанные в ходе присоединения Швейцарии к Шенгенскому соглашению и в процессе реализации мер по облегчению таможенного режима: дискуссии на политическом уровне, принятие «адекватных» мер и арбитражный процесс в случае возражений.

Посол ЕС в Швейцарии Ричард Джонс (Richard Jones) уже официально отверг такой подход. По мнению Брюсселя, такое решение поставило было Берн в привилегированное положение по сравнению с другими странами, имеющими доступ на европейский внутренний рынок, и это при условии, что эти страны куда лучше интегрированы в европейский клуб и в систему функционирования еврорынка, чем Швейцария.

По мнении. Ж. Руссотто, «ситуация критична. Если так и не удастся найти разумное институциональное решение, отношения ЕС и Швейцарии войдут в фазу глубокой стагнации, сопровождаемой правовой неопределенностью. Швейцария должна любой ценой избежать такого развития ситуации, прежде всего, ради защиты интересов своей же собственной экономики».

Перевод с немецкого — Игорь Петров. Дата первой публикации материала — 24 мая 2012 г.