«Швейцарская концепция нейтралитета никогда не была статичной»

Действительно ли Швейцария нейтральна в контексте войны России против Украины? Москва и некоторые круги в Швейцарии считают, что нет. В этом гостевом материале бывшая министр иностранных дел Швейцарии Мишлин Кальми-Ре объясняет, почему даже в нынешней ситуации швейцарский нейтралитет вовсе не отправлен на свалку истории.

Полтора года назад, 24 февраля 2022 г., Россия вторглась на территорию Украины. Мы все были потрясены этим вопиющим нарушением принципов государственного суверенитета. Запад мобилизовался, с тем чтобы помочь Украине противостоять агрессии, не сразу, но все-таки. Мы все хотим, чтобы Украина победила, потому что российская агрессия незаконна и неоправданна. Задача Запада — помочь Киеву и вооружить Украину, с тем чтобы она могла сопротивляться; мы должны помочь ей вернуть утраченные территории. В то же время речь идет о том, чтобы избежать прямого конфликта с Россией. Поэтому сегодня срочность ситуации диктует необходимость усиления военной поддержки Украины, но без развязывания войны с Москвой.

Швейцария осуждает агрессию, присоединяется к экономическим санкциям ЕС, принимает у себя украинских беженцев и стремится помочь послевоенному восстановлению этой страны. Однако она отказывается прямо или косвенно (ре)экспортировать вооружения и военные материалы в Украину, поскольку Швейцария является государством, занимающим позиции постоянного нейтралитета.

Швейцария осуждает вторжение в Украину, заявляет о нарушении международного права и вводит санкции. Остается ли Швейцария нейтральным государством? Сания Амети из левой организации Operation Libero о положении Швейцарии.

Права и обязанности нейтрального государства перечислены в Пятой конвенции Гаагской мирной конференции 1907 года. Постоянно задавать себе вопрос о том, что запрещает или разрешает нам нейтралитет? В этом я вижу мало смысла. Правила нейтралитета применимы только к ситуациям войны между государствами, и даже в этом случае они содержат очень небольшое количество ограничений. Какие это ограничения?

Нейтральное государство не может в рамках военного конфликта вставать на сторону одного из воюющих государств. Ему запрещено поддерживать воюющие стороны военными материалами или своими воинскими подразделениями. Нейтральному государству также запрещено предоставлять воюющим сторонам для военных целей свою территорию, включая воздушное пространство. Оно не может вступать ни в какие военные альянсы. Кроме того, нейтральное государство должно быть в состоянии защитить свою территорию военным путем, с тем чтобы предотвратить ее использование воюющими сторонами в военных целях, включая транзит войск или создание военных баз. 

И только! Согласно исторической практике нейтральных государств и согласно преобладающим положениям доктрины нейтралитета, нейтралитет не касается экономических санкций. Именно поэтому Швейцария и может участвовать в экономических санкциях, введенных Организацией Объединенных Наций, Европейским союзом или любой группой государств, не нарушая при этом своего нейтралитета. 

Маркус Сомм, издатель правого журнала Nebelspalter, пишет, что именно тот факт, что Швейцария не поддается какому-то точному определению, и делает ее такой особенной:

Нейтралитет также не распространяется на военные меры, принимаемые Советом Безопасности в соответствии с Уставом ООН. Нейтралитет не мешает нейтральным государствам присоединяться к военным санкциям, введенным Советом Безопасности в соответствии с Главой VII Устава ООН, если только нейтральное государство само не установит для себя какие-то ограничения, как это имеет место в случае со Швейцарией. Однако в отсутствии резолюции Совета Безопасности ООН, санкционирующей военные действия, ситуация как раз и соответствует классическому межгосударственному вооруженному конфликту. В этом случае Швейцария должна применять и реализовывать свои права и свои обязанности, проистекающие для нее из статуса нейтрального государства.

Такая практика не нова: в 1990 году, после нападения на Кувейт, Совет Безопасности ООН наложил экономические санкции на Ирак. Федеральный совет заявил тогда, что автономное присоединение к экономическим санкциям совместимо с нейтралитетом, и сделал то же самое. Доктрина, лежащая в основе такого решения, развивает интерпретацию того, что есть нейтралитет, в том смысле, что, с точки зрения даже нейтральной страны, нарушения международного права достойны всяческого суждения, а потому последующее наложение санкций, европейских или иных, вполне совместимо с нейтральным статусом. Во многом поэтому это просто вопрос согласованности и последовательности внешнеполитического курса, проводимого данной страной.

И вот как раз с тех пор Конфедерация, как правило, и участвует в санкциях, решение о которых принимает Организация Объединенных Наций или другие международные структуры. В последние годы Швейцария почти автоматически присоединялась к санкциям ЕС, введенным, например, в отношении Беларуси, Зимбабве, Сирии и Ливии. В тех случаях, когда Совет Безопасности не мог принять решение о санкциях, Швейцария брала пример с европейских санкций. В случае войны в Украине Швейцария ориентирована на свои правовые основы нейтрального статуса. Правительство Швейцарии запрещает (ре)экспорт военных материалов воюющим сторонам и пролет над своим воздушным пространством военных самолетов сторон конфликта. Оно, при этом, выполняет санкции, введенные ЕС. Российский президент внес недавно Швейцарию в список враждебных государств. Некоторые швейцарские граждане разделяют мнение Владимира Путина и утверждают, что Швейцария де-факто вступила в войну с Россией. Санкции якобы были равносильны объявлению войны, равно как таким объявлением являются решения ЕС, Великобритании и США о поставках вооружений в Украину.

В основе законодательного базиса швейцарского нейтралитета положен запрет на поставку сторонам конфликта военного имущества или других военных материалов. Это обязательство относится только к военным материалам или к государственным образом организованному производству вооружений и применяется только к международным вооруженным конфликтам между разными государствами, как в случае с войной против Украины.

Сталкивается ли Швейцария с репутационным кризисом? Ознакомьтесь с мнением на эту тему швейцарского ученого-юриста Марка Пита (Mark Pieth):

Гаагские конвенции, с другой стороны, разрешают экспорт военных материалов частного производства. Проблема, однако, заключается в том, что, если нейтральное государство будет разрешать, ограничивать или полностью запрещать такой экспорт, оно должно будет тогда одинаково относиться ко всем воюющим сторонам. Поэтому ему также придется одобрить (ре)экспорт вооружений и в Россию. Законодательные основы швейцарского нейтралитета не делают различий между прямым и косвенным (ре)экспортом вооружений. Оговорка о порядке и основах реэкспорта военного имущества, включаемая обычно в соглашения купли-продажи вооружений другим государствам, не позволяет швейцарскому военному имуществу попадать в страны, прямой экспорт в которые не может быть разрешен в соответствии с нашим военно-экспортным законодательством.

Кроме того, экспорт швейцарских вооружений в государства, вовлеченные в международный вооруженный конфликт, прямо запрещен положениями Федерального закона «Об основах военно-технического сотрудничества с иностранными государствами» (Bundesgesetz über das Kriegsmaterial). Однако вопрос экспорта вооружений в государства, вовлеченные в войну, является лишь частью проблемы. Война против Украины нетипична для нашего времени, поскольку сегодня вооруженные конфликты между государствами являются скорее исключением. Куда чаще возникают внутренние вооруженные гражданские конфликты, не говоря уже о кибератаках. И как мы обычно поступаем, когда ситуация, в которой мы находимся, становится все сложнее? Когда государства ведут конфликты за пределами своей территории? В Йемене давно идет гражданская война между повстанцами-хути и правительством, поддержку которому оказывает коалиция из десяти государств во главе с Саудовской Аравией. Швейцария экспортирует оружие в Саудовскую Аравию, что не запрещено нейтралитетом, поскольку война в Йемене не является межгосударственным вооруженным конфликтом. Как видно, основной проблемой для интерпретации нейтралитета как такового является довольно размытое определение того, что собственно есть война.

Совместим ли экспорт вооружений с нашими швейцарскими гуманитарными традициями? Циник ответит, что благодаря Международному Комитету Красного Креста и Красного Полумесяца (МККК) мы принимаем у себя в Женеве и финансируем очень швейцарскую по сути своей организацию, которая работает на полях сражений и устраняет политический хаос, вызванный применением оружия. Но если бы мы действительно были такими уж прямо нейтральными и гуманитарными, как мы заявляем, то было бы тогда логично вообще отказаться от экспорта вооружений как таковых. Став нейтральной, Швейцария добровольно взяла на себя обязательство никогда не вести войн, не участвовать в них и не оказывать военную поддержку воюющим сторонам. В этом смысле наш вечный нейтралитет — это прежде всего односторонний отказ от применения силы.

Швейцарцы впервые договорились о статусе нейтралитета в качестве внешнеполитической доктрины в 1647 году, то есть за год до подписания Вестфальского мира (и возникновения мира современной дипломатии). Их послание «городу и миру» звучало так: мы больше не будем ни на кого нападать, в крайнем случае, мы будем защищаться, если на нас нападут. Это было равносильно окончательному отказу от военной агрессии как продолжения внешней политики другими методами. Оглядываясь назад, мы имеем полное право назвать это решение воистину революционным, принятым в то время, когда война считалась вполне легитимным средством разрешения конфликтов. 

Швейцария смогла сохранить свой статус нейтрального государства на протяжении двух мировых войн. Но с тех пор нейтралитет эволюционировал, с тем чтобы быть в состоянии отвечать на новые вызовы и угрозы эпохи глобализации. Политика активного нейтралитета означает, что Швейцария встает на сторону международного права и что она применяет санкции там и тогда, где и когда это международное право нарушается. Швейцарская концепция нейтралитета никогда не была статичной. Политика активного нейтралитета, как она практикуется сегодня, означает: Швейцария выступает на стороне международного права, она не встает на ту или иную сторону в войне.

Она создает видимость беспристрастности, она играет роль нейтрального арбитра, применяющего право и полагающегося на дипломатию, многосторонность и общие для всех нормы и правила, отказываясь от применения силы как метода обеспечения своей безопасности. Поэтому аргументы, интерпретирующие нейтралитет как нечто, что выросло из стратегии изоляции, выглядят откровенно бледно по сравнению с аргументами, подчеркивающими нейтралитет как концепцию, тесно связанную со столь важным потенциалом международного сотрудничества.

Сталкивается ли Швейцария с репутационным кризисом? В своей колонке бывший швейцарский посол Мартин Дахинден говорит, что это не так и ссылается при этом на результаты опросов:

Тем не менее остается вопрос: является ли нейтралитет, даже если он активен и закреплен в международном праве, достаточным для обеспечения нашей национальной безопасности? Ни для кого не секрет, что наш министр обороны Виола Амхерд намерена способствовать заключению соглашения о непрямых поставках танков «Леопард» Украине и что ее заявленной целью является сближение с НАТО. Планируемое участие Швейцарии в европейской системе противоракетной обороны Sky Shield должно стать лишь первым шагом в этом направлении.

Швейцария сотрудничает с НАТО, как известно, в рамках программы «Партнерство ради мира». Это сотрудничество не противоречит нашему нейтралитету. «Партнерство ради мира» было основано после окончания холодной войны и должно было стать дискуссионной платформой для обсуждения вопросов мира с перспективой активного предотвращения возникающих военных угроз. После начала войны против Украины и с возвращением мира к силовой политике сотрудничество с НАТО, однако, приобретает иной смысл. Слишком резкий шаг в этом направлении тесно свяжет нашу судьбу с судьбой НАТО и автоматически приведет к потере нейтралитета. И это вполне реальная дилемма, перед которой сейчас с точки зрения политики безопасности оказалась Швейцария.

Швейцария и ее имидж

Страна уже давно подвергается критике: после вторжения России в Украину нейтралитет Швейцарии стал предметом дискуссий не только в самой стране, но и на международном уровне. С точки зрения Москвы Берн больше не является нейтральной стороной, при этом его западные партнеры считают нежелание Федерального совета и парламента дать добро на реэкспорт в Украину бронетехники и боеприпасов проявлением чистого оппортунизма.

Запрет на реэкспорт военного снаряжения в страну, подвергшуюся агрессии, вызывает в мире фундаментальные сомнения в том, является ли Швейцария сейчас вообще надежным союзником. Критика звучит в ее адрес и в связи с санкциями в отношении российских олигархов. По мнению многих международных наблюдателей, Швейцария не делает всего возможного, чтобы искать и замораживать средства тех, кто словом и делом поддерживает эту войну.

Нейтралитет, банковская система, санкционная политика — эти вопросы напрямую касаются идентичности страны. Мы расспросили самых разных швейцарских экспертов о том, как они оценивают репутацию Швейцарии в мире и что необходимо было бы сделать прямо сейчас для того, чтобы восстановить ее прежнее состояние.

Для такой страны, как Швейцария, участвующей в работе международных институтов, чье влияние основано не на праве силы, а на силе права, эта дилемма вполне очевидна. Стоять в стороне или сотрудничать? Сблизиться к ЕС и НАТО или действовать в одиночку, используя вооруженный нейтралитет как наш единственный козырь? Поэтому крайне важно выработать по этому вопросу позицию, которая должна быть четкой и недвусмысленной. Мы должны либо отстаивать целесообразность вступления в НАТО, а затем и в ЕС — либо мы обязаны в будущем начать интерпретировать нейтралитет таким образом, чтобы он был совместим с нашей ролью в ООН, что позволило бы нам укрепить свой авторитет среди неприсоединившихся государств и придать новый импульс развитию Женевы Международной.