Швейцарский федерализм в эпоху пандемии

В то время как в немецкоязычной Швейцарии рестораны остаются открытыми, в Лозанне работники закрытых на карантин предприятий общепита выходят на демонстрации протеста (10 ноября 2020 года). Keystone / Jean-christophe Bott

И снова вечный вопрос: может ли Швейцария позволить себе и дальше такой свободный федерализм?

Еще весной 15 марта 2020 года Президент России подписал распоряжение «О рабочей группе Государственного совета Российской Федерации по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCOV». Западный сосед Швейцарии Франция также создала, правда, независимую (французы, ведь!), но все-таки Комиссию высокого уровня для оценки последствий коронавирусного кризиса. 

В Швейцарии же, стране исконного федерализма, ничего подобного сделано до сих пор не было. Но все громче при этом звучит вопрос: а хорош ли федерализм в эпоху пандемии? Может, передать все «твердой» руке, и она все сделает, обо всем позаботится, да еще в стране, которая стала едва ли не самой пораженной пандемией страной Старого света?

Значит ли это, что пандемия четко прочертила границы классического швейцарского федерализма, когда центр наделяется полномочиями и предметами ведения исключительно по остаточному принципу? Ведь и в самом деле, порой между кантонами (субъектами федерации) с точки зрения антикризисного управления в Швейцарии возникают весьма значительные различия в подходах, тактике и стратегии. 

Возникали и продолжают возникать у кантонов недоразумения в рамках консультаций с федеральным центром. И все равно, в отличие от многих других стран, в Швейцарии до сих пор не создан какой-то независимый комитет или рабочая группа для оценки действий федеральных и кантональных властей, с тем чтобы пролить свет критики на то, как реально в стране преодолевается этот беспримерный кризис. 

Оттого и получается сейчас, что жители одного кантона проезжают десятки километров, чтобы совершить уже ставшие актуальными Рождественские закупки в магазинах другого кантона, потому что там магазины еще открыты, а дома их всех отправили на карантин. Думаете, это выдумки «гостелевидения»? Ничего подобного! 

Такого рода потоки внутренней торговой миграции реально наблюдаются в течение уже последних двух недель, например в регионе Женевского озера. А произошло это после того, как Женева решила более жестко бороться с вирусом, нежели соседний кантон Во. То же самое можно сказать и о жителях кантона Юра, которые, позабыв былые распри, теперь массово наведываются по этой же причине и с этими же целями в кантон Берн, от которого Юра торжественно отделилась еще в 1979 году. 

Лоскутное одеяло

Иногда получается довольно забавно: после относительно спокойного лета, когда все уже выдохнули и сказали себе, мол, все прошло и теперь позади, осенью страну внезапно охватила вторая волна пандемии Covid-19, причем раза в три более мощная, чем первая волна весной. А Ален Берсе, министр, отвечающий за здравоохранение, аккуратно напоминал гражданам о том, что «в нашей стране часы работы магазинов варьируются от кантона к кантону, и в этом нет ничего нового». 

При этом он имел в виду, что после окончания первой волны пандемии федеральный центр, которого только ленивый не обвинил в диктатуре и бонапартизме, поспешил скорее передать бразды управления кризисом субъектам федерации, мол, хотите суверенитета — берите, сколько унесете. Кантоны взяли, но тут же начали жаловаться на центр, который-де бросил их в беде. Кто же прав? 

Время для подведения итогов еще не пришло, зато швейцарцы уже в который раз получили повод задуматься об определенных несоответствиях и диспропорциях в такой системе. Действительно, тогда всю ответственность взял на себя кабинет министров, и это было плохо. Сегодня, во время второй волны, первую скрипку играют кантоны — опять все не слава Богу! Истина, как всегда, находится где-то в середине, но где она, эта самая середина? 

Иными словами, как в условиях кризиса следует распределять полномочия и предметы ведения между центром, субъектами федерации и муниципальным уровнем управления? «Федеральный центр должен взять бразды правления в свои руки, но не заходя слишком далеко, то есть не объявляя снова режим исключительной ситуации. Например, он мог бы приглушить интенсивность транспортной мобильности граждан, из-за которой, мобильности, вирус, собственно, и перебрасывается из кантона в кантон». 

Таково мнение Хасима Санкара (Hasim Sancar), бернского кантонального парламентария от партии «Зелёных». Еще весной он направил властям в своем кантоне запрос, в котором потребовал составить отчет о том, как бернские чиновники сражаются с вирусом, ведь «нам угрожают и другие пандемии, которые гораздо хуже этой». Какая эта пандемия? Да какая разница, может, и нет никакой новой угрозы, но сам факт, что какой-то депутат чего-то требует от властей, способен вызвать высокое поднятие бровей не только на Старой площади, но и в Елисейском дворце. 

Контрольный орган во Франции

В самом деле, во Франции президент Эммануэль Макрон назначил недавно Дидье Питте (Didier Pittet), инфекциониста и эпидемиолога из Женевы, руководителем целой независимой (действительно независимой!) комиссии по оценке масштаба последствий коронавирусного кризиса. То есть там власти создали орган во главе с нейтральным наблюдателем из соседнего нейтрального государства с целью выявления неизбежных ошибок в работе руководящих органов страны в ситуации беспрецедентного для них кризиса.

Первые выводы были представлены в октябре 2020 года. Наблюдатели еще раньше отмечали, что центральное французское правительство (а других правительств в стране нет, это вам не Швейцария, где правительств насчитывается 27) в целом «верно оценило риски этого кризиса». «Никаких массовых или системных сбоев», — говорится и в докладе независимой комиссии. Однако осуществление конкретных мер по борьбе с вирусным кризисом регулярно сталкивалось с некоторыми трудностями, корни которых находятся как раз в сверхцентрализованном французском государстве. 

По сути, эксперты выделили следующие характерные для такой модели сложности: отсутствие перспективного планирования, сложное, мягко говоря, сотрудничество различных федеральных органов, курирующих здравоохранение, медленный рост числа профилактических скрининговых обследований граждан. В итоге министры и руководители структур здравоохранения были сначала заслушаны парламентской комиссией, а потом они все вынуждены были предстать перед публикой и на камеры объяснять, например, причины отсутствия достаточного количества защитных масок.

В России тоже многое вроде бы делается в целях борьбы с коронавирусом. Например, кабинет Мишустина постановил продлить недавно отсрочки по налогам и взносам для малого и среднего бизнеса из пострадавших отраслей, министра здравоохранения и руководителей регионов он попросил лично контролировать, как обеспечиваются медицинские учреждения и люди, которые лечатся на дому; более 5 млрд рублей правительство выделит на бесплатные лекарства для больных с коронавирусом — список можно продолжать бесконечно. 

Федерализм здесь носит характер кооперативный, симметричный, конкурентный и солидарный

С той только разницей, что спросить, мол, а отчитайтесь-ка, дорогие министры, куда и как реально пошли все эти деньги, в стране некому. С другой стороны, в самом деле, а если все восемь десятков субъектов федерации начнут, как в Швейцарии, что-то требовать от центра? Что это будет? И как вообще в таких кошмарных условиях работает швейцарский кабинет министров? Ну, как работает? В целом неплохо. Такого мнения придерживается политолог Андреас Ладнер (Andreas Ladner) из Университета Лозанны. 

Неясная коммуникация

«Понятно, что оценка того, как работает сейчас федерализм в нашей стране, будет необходима, но в целом он справляется с кризисом вполне неплохо. Швейцарский федерализм носит характер кооперативный, симметричный, конкурентный и солидарный. Нынешний кризис подверг все эти четыре прилагательных жесткому „крэш-тесту“ и они этот экзамен выдержали с честью. Разные кантоны применяют для борьбы с кризисом разные средства, и с симметричностью тут не очень. 

Но самое главное, а именно каналы взаимодействия центра, субъектов федерации и муниципалитетов, сработали в кризис достаточно хорошо. Поэтому создавать независимую контрольную комиссию, подобную французской, в Швейцарии не имеет смысла». И уж совсем не имеет смысла лишать кантоны суверенитета и превращать их в пассивных реципиентов воли центра в рамках суперцентрализованной модели государственного устройства, как в России, но и даже в рамках режима «исключительной ситуации», введенного в самой Швейцарии весной 2020 года. 

И если у швейцарского федерализма эпохи пандемии и был один существенный недостаток, то это прежде всего противоречивая коммуникация. «Заявлять в начале кризиса, что защитные маски не нужны, а потом требовать их всеобщего введения как последнего довода в борьбе с вирусом? Это не было оптимальной стратегией. Не очень «уклюже» повела себя и созданная федеральным правительством Целевая рабочая группа Covid-Taskforce. 

Нет, чтобы пойти в администрацию президента и получить темник или методичку с указанием, что и как говорить и что не говорить никогда, так нет же, группа начала ненужным образом подогревать публичные дебаты своими собственными выводами.

«По сравнению с другими, более централизованными государственными моделями, Швейцария в общем особо грубых просчетов не допустила. И можно сказать, что пока швейцарский федерализм выдерживал все испытания, связанные с коронавирусным кризисом», — резюмирует Андреас Ладнер, подчеркивая тем самым, что авторитарный централизм российско-французского образца вовсе не является по умолчанию более эффективным инструментом, нежели либеральный швейцарский федерализм.