Швейцария рискует поссориться с ЕС

Трудовые кадры из Евросоюза: особенно их в Швейцарии ценят в строительной отрасли. Keystone

Согласие народа c предложением ограничить приток мигрантов из ЕС противоречащими европейскому праву квотами имело бы очень серьезные последствия для отношений Берна и Брюсселя. Эксперты предупреждают о возможных контрмерах Евросоюза.

«Я исхожу из того, что (в случае положительного решения народа по миграционной инициативе „Швейцарской народной партии“) возникнет серьезная правовая неопределенность и Швейцария окажется под сильным давлением», — подчеркнул в интервью порталу swissinfo.ch профессор европейского и международного экономического права Бернского Университета Томас Котье (Thomas Cottier).

«Нельзя забывать, что в этом случае у Евросоюза была бы возможность не только выйти из соглашения по свободному передвижению граждан, но и денонсировать тем самым и все остальные двусторонние соглашения так называемого „первого пакета билатеральных соглашений“ между ЕС и Швейцарией», указывает ученый.

«У Евросоюза есть много рычагов давления, а потому денонсация всего „первого пакета“ будет для Брюсселя самым последним средством. Я думаю, что это произойдет не сразу, но ЕС все-таки прибегнет к санкциям, и климат в отношениях Европы и Швейцарии, конечно, переживет серьезное охлаждение», — считает политолог и эксперт по проблемам европейского сотрудничества Дитер Фрайбургхауз (Dieter Freiburghaus).

По его мнению, в этом случае можно будет надолго распрощаться с новыми соглашениями с ЕС в рамках пока еще гипотетического «третьего пакета», равно как и с переговорами по так называемым «институциональным вопросам», которые планирует провести президент и министр иностранных дел Швейцарии Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter).

Четыре основные свободы ЕС

Официальная позиция Евросоюза ясна. «Государства — члены ЕС никогда не признают отделения права на свободное перемещение граждан от других основных свобод. Я надеюсь, что швейцарцы это понимают», — заявил недавно президент Европейской комиссии Жозе Мануэль Баррозу в интервью газете «NZZ» («Neue Zürcher Zeitung»).

Другими словами, если Швейцария больше не будет в полном объеме соблюдать принципы свободы передвижения людей между ЕС и Конфедерацией, то будут поставлены под вопрос и другие свободы, включая свободный обмен товарами, услугами и свободный оборот капитала.

«Свободное передвижение граждан — это один основных элементов европейской интеграции. Можно сравнить его со свободой передвижения и поселения, введенной в Швейцарии в 1848 году и закрепленной в Федеральной конституции. Эта свобода означала возможность беспрепятственно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в любой части территории государства», — замечает Томас Котье.

Напомним, что до 1848 года жители Швейцарии такой свободы не имели и были жестко привязаны к своему родному кантону.

Двусторонние соглашения

После отказа в 1992 году швейцарских избирателей вступать в Европейскую экономическую зону (EEA/EWR) Федеральный совет (правительство) решил развивать отношения с ЕС на билатеральной (двусторонней) основе.

Заключая с ЕС два «пакета» билатеральных соглашений, Швейцария хотела тем самым обеспечить себе свободный доступ к единому рынку ЕС. Одним из условий этого доступа, выдвинутых ЕС, стало согласие Швейцарии с принципом свободы перемещения людей и капиталов между Конфедерацией и странами ЕС.

Все соглашения «первого пакета» обсуждались параллельно и вступили в силу одновременно, при условии, что если одно из соглашений прекращает свое действие, то за ним должны прекратить свое действие и все остальные (так называемое «условие-гильотина»).

Таким образом, соглашение о свободном перемещении граждан, которое в случае принятия инициативы «SVP» может быть пересмотрено, стало неотъемлемой интегральной частью первого пакета билатеральных соглашений.

«Билатеральные соглашения первого пакета» были утверждены в Швейцарии народом на референдуме 21 мая 2000 года. Тогда за соглашения отдали свои голоса 67,2% избирателей. 1 июня 2002 года «пакет-1» вступил в силу.

«Второй пакет» соглашений включает в себя договоры по десяти темам, включая Шенгенские и Дублинские соглашения, вопросы налогообложения, борьба с отмыванием денег и уклонением от налогов, образование.

Они позволили еще больше расширить сотрудничество Швейцарии с ЕС в ключевых областях экономики и были утверждены парламентом в 2004 году.

Гипотетический «третий пакет» соглашений должен был бы включать в себя, в частности, соглашения о свободной торговле сельхозпродукцией и о параметрах подключения Швейцарии к единому европейскому рынку электроэнергии.

В ЕС, однако, утверждают, что «билатеральный формат» сотрудничества между Берном и Брюсселем в прежней его форме устарел, и поэтому, прежде, чем вести переговоры по третьему пакету соглашений, необходимо решить так называемые «институциональные вопросы».

Они касаются, в частности, формата имплементации в Швейцарии права ЕС и поиск судебной инстанции, уполномоченной принимать решения по спорным вопросам швейцарско-европейской повестки. Общей позиции здесь пока сторонами не найдено.

«Народники» за введение квот

Право на свободное передвижение для граждан ЕС Швейцария вводила постепенно с 2002 года. С тех пор каждый год в страну приезжает до 80 тысяч иностранцев, 75% из них из стран Евросоюза. Для правой «Швейцарской Народной партии» («SVP») эта ситуация является абсолютно нетерпимой.  Поэтому-то она и запустила народную инициативу «Против массовой иммиграции».

Законопроект требует, чтобы иммиграция в Швейцарию снова регулировалась при помощи квот. Кроме того, по мнению партии, соглашение с Евросоюзом о свободе перемещения граждан должно быть пересмотрено, по нему следует провести новые переговоры.

Партия призывает не опасаться «ассиметричного ответа» со стороны Брюсселя, поскольку не только Швейцария и ее экономика заинтересованы в хороших отношениях с ЕС, но и наоборот – Европа заинтересована в Швейцарии. И это главный козырь Конфедерации, — аргументирует свою позицию «SVP».

Защитить интересы

«Никогда нельзя заранее предугадать, как поведет себя партнер», — указывает Томас Котье. «ЕС представляет собой сложную структуру. Но чисто прагматически, я бы рискнул предположить, что Евросоюз не заинтересован сейчас что-то менять». Поэтому, считает эксперт, новые переговоры по режиму свободы перемещения являются сценарием «нереалистичным».

В случае, если народ Швейцарии скажет «Да» инициативе «SVP», то Конфедерация может «с юридической точки зрения оставить Соглашение о свободном передвижении в его прежней форме и просто дальше ожидать реакции Евросоюза. Вполне возможно, что ЕС действительно в одностороннем порядке денонсирует весь „первый пакет“ двусторонних соглашений. Однако для этого Брюсселю потребуется единогласное решение всех стран-членов ЕС».

В Брюсселе не скрывают, что теоретически ЕС может денонсировать «первый пакет», но с практической точки зрения это маловероятно, потому что страны Евросоюза не имеют тут единой позиции и они вряд ли смогут оперативно договориться по этому вопросу.

Ясно также, что ЕС наверняка что-нибудь предпримет. «Брюссель просто утратит доверие граждан, если он решит никак не реагировать на шаги Берна в области свободы перемещения. Должен же он защищать свои собственные интересы. Но проблема в том, что санкции могут отразиться не только на Швейцарии», — подчеркнул порталу swissinfo.ch компетентный источник в Брюсселе.

Неясные сценарии

А что ожидает саму Швейцарию в случае позитивного решения народа по миграционной инициативе? Сказать пока этого не может никто. Здесь возможны самые разные сценарии развития событий. «Инициатива „народников“ является, если говорить позитивно, уж очень общей по характеру, почти резиновой, или, выражаясь негативно, сформулирована она крайне неудачно», — говорит Дитер Фрайбургхауз.

В самом деле, инициатива требует, например, введения квот для всех мыслимых и немыслимых групп иностранцев, но не определяет максимальную численность этих групп. Кроме того, при вычислении квот должны быть приняты во внимание некие «общие экономические интересы» страны. Что это такое? Никто не знает. Но вполне возможно, что в случае согласия народа с инициативой правительство и парламент установят «такие щедрые и всеобъемлющие квоты, что фактически до каких-либо ограничений дело так и не дойдет», — добавляет Д. Фрайбургхауз.

Швейцарцы за рубежом

По мнению «Организации швейцарцев, проживающих на ПМЖ за рубежом» («ASO»), согласие с миграционной инициативой «Швейцарской народной партии» может привести к «драматическим последствиям» для швейцарцев, проживающих в странах ЕС. Из 715 тыс. проживающих за границей швейцарцев 427 тыс. находятся на постоянном жительстве в странах Евросоюза.

Их интересы будут «затронуты самым непосредственным образом, ведь тогда в результате возможных ответных мер ЕС может быть серьезно урезан принцип свободы передвижения, благодаря которому, в частности, швейцарцы могут искать и находить себе работу в странах ЕС и свободно там проживать». Об этом говорится в одном из недавних пресс-релизов «ASO».

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне.