Получить убежище в Швейцарии: сильные и слабые стороны системы

Помещение для проведения собеседований и интервью в Федеральном центре приема и размещения беженцев в городе Эмбрах (Embrach), кантон Цюрих. © Keystone / Christian Beutler

Швейцария модернизировала свою систему предоставления убежища, но левые НКО недовольны. 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Недавно, опираясь на решение народа, принятое им на референдуме, Швейцария ускорила темпы работы своей системы предоставления убежища. Тем не менее недостатка критики в этой области традиционно не наблюдается. Как правило, левые НКО указывают на то, что теперь система работает слишком быстро, игнорируя беженцев с «проблемами по здоровью». Госчиновники возражают. 

С момента вступления в силу в марте 2019 года нового порядка функционирования швейцарской системы предоставления убежища со всех сторон ей, что называется, «прилетает», и довольно серьезно. Напомним, что целью этой реформы, одобренной народом на референдуме в 2016 году (66% голосов «за»), было ускорение процедур рассмотрения и обработки ходатайств о предоставлении в Швейцарии убежища. 

Ведь только так беженцы, при позитивном решении властей, могли бы скорее начинать процесс социальной интеграции. И только так лица с негативными заключениями по их ходатайствам могли бы быстрее депортироваться в страны их происхождения. Но теперь левые правозащитные ассоциации говорят, что такое ускорение процедур происходит в ущерб качеству. Насколько оправданна такая критика?

Цифры, опубликованные Федеральным административным судом (BVGer), во многом вроде бы подтверждают обоснованность критических замечаний. Именно суды в Швейцарии рассматривают апелляции в связи с негативными заключениями по ходатайствам о предоставлении убежища. И с момента вступления в силу новой системы доля дел, возвращенных в Государственный секретариат по делам миграции (SEM) для повторного рассмотрения, удвоилась с 6,5% до 13%.

В большинстве случаев решение о возврате дела на «доработку» аргументировалось судами тем, что в данном случае «SEM в недостаточной степени установило и учло все факты и обстоятельства дела», и в первую очередь речь шла, как правило, об оценках причин, по которым подано ходатайство о предоставлении убежища. Вторая по частоте причина возврата дел состояла в том, что «федеральное миграционное ведомство недостаточно глубоко учитывало медицинские проблемы просителей убежища».

Так было, например, с одним сирийцем, который 6 сентября 2019 года подал в Швейцарии ходатайство о предоставлении убежища. Этот человек сказал, что был похищен, задержан и подвергнут пыткам некоей «вооруженной группой». SEM рассматривало его дело уже 9 сентября, а уже 21 октября чиновники отклонили его ходатайство о предоставлении убежища на том основании, что «рассказанная им история не заслуживает доверия». 

После подачи адвокатами сирийца апелляции Федеральный административный суд, расположенный в Санкт-Галлене, вынес решение в пользу просителя убежища и направил дело обратно на доработку в SEM. В итоге Ведомство пришло к выводу, что в самом деле «расследование всех возможных оснований для предоставления убежища было проведено в недостаточной степени» и что «многие факторы и обстоятельства дела не были прояснены с должным тщанием».

Система работает?

Еще одним примером является дело гвинейского гражданина, подавшего 4 марта 2019 года ходатайство о предоставлении ему в Швейцарии политического убежища. Данное лицо утверждало, что его похитили, задержали и подвергли пыткам в органах полиции своей же страны (какая ситуация царит в Гвинее, можно посмотреть здесьВнешняя ссылка). Его дело рассматривалось четыре раза, и каждый раз он утверждал, что у него «болит спина», а сам он страдает «психическим расстройством». 

Чуть позже, 12 апреля, SEM отклонило его ходатайство и приняло решение о депортации. Проситель убежища подал при поддержке адвокатов апелляцию, и суд принял решение направить его ходатайство обратно для повторного рассмотрения. Судьи сочли, что «все соответствующие факты не были установлены с должным тщанием» и что SEM «не учло все обстоятельства и доказательства, которые способны были иметь решающие значение» для судьбы данного ходатайства. 

С тех пор суды также адаптировали свою политику и требуют теперь, чтобы по каждому ходатайству имелось «медицинское заключение с подробной клинической картиной и с полным диагнозом состояния просителя убежища». Это дорого и хлопотно. «Однако это доказывает, что система в целом работает», — говорит пресс-секретарь SEM Эммануэль Жаке фон Зури (Emmanuelle Jaquet von Sury). Она напоминает, что цель пересмотра порядка принятия решения о предоставлении убежища «заключалась в том, чтобы сделать сами процедуры более быстрыми и справедливыми». 

А это достигается, в частности, путем предоставления каждому просителю убежища бесплатного юридического представителя (адвоката), сопровождающего его на протяжении всей процедуры рассмотрения ходатайства. «Что касается роста числа решений BVG о повторном рассмотрении дел о предоставлении убежища, то это говорит только о том, что адвокаты действительно работают и что они реально обращаются в суд всякий раз, когда существует объективная необходимость в судебном разбирательстве. SEM, со своей стороны, обеспечивает принятие решений только после тщательного изучения всех релевантных фактов и обстоятельств».

Левый швейцарский «Альянс за независимую правовую работу в области предоставления убежища» (Bündnis unabhängige Rechtsarbeit im Asylbereich) также добавил свою «ложку дёгтя», указав, что в рамках ускоренной процедуры рассматривается «слишком большое количество ходатайств о предоставлении убежища, тогда как более сложные случаи должны рассматриваться более тщательно, а значит, дольше». По оценкам SEM к моменту начала работы по новой системе доля ходатайств, рассматривавшихся не ускоренно, но углубленно, составляла 28%, а сейчас этот показатель (по состоянию на конец 2019 года) составляет 19%.

В одном из решений BVG содержится критика в адрес SEM за «неправильно организованный триаж». Напомним, что триаж (сортировка) пришел в сферу миграции из военного дела, там этим термином обозначают процедуру оценки состояния раненых: помощь в первую очередь должен получить тот, у кого больше шансы выжить. Что же касается миграции, то здесь речь идет о том, чтобы определить, кто из мигрантов объективно нуждается в помощи и для кого убежище является делом жизни и смерти, а для кого нет.

В указанном выше постановлении суда речь шла о ходатайстве, в отношении которого было дано отрицательное заключение. Однако адвокаты беженца утверждали, что данное дело относится к категории «сложных» и что сроки рассмотрения были слишком коротки. Суд вернул досье в SEM, получив заверение, что оно будет рассмотрено повторно, но уже в рамках расширенной процедуры. 

Суд подчеркнул, что «цели, которые намечено достичь при помощи ускорения процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, могут быть гарантированно достигнуты только в том случае, если локальные миграционные ведомства низшей инстанции более тщательно будут осуществлять сортировку дел („триаж“), предусмотренную действующим законодательством». По мнению Эммануэль Жаке фон Зури, параметры «триажа» и результаты этой процедуры зависят от страны происхождения и от сложности дела. 

После критических замечаний, высказанных судом, SEM «впоследствии адаптировало свою практику и установило новые критерии, в соответствии с которыми данное дело должно рассматриваться не ускоренно, но подробно и углубленно». В итоге в 2020 году четверть (26%) ходатайств были обработаны по углубленной, более длительной процедуре. Активисты из организации Schweizerische Flüchtlingshilfe (Швейцарская помощь беженцам SFH) считают иначе, ситуация все равно складывается неудовлетворительная, многие сложные ходатайства по-прежнему рассматриваются якобы в рамках ускоренной процедуры. 

Недавно SFH опубликовал свои собственные критерии, которые должны учитываться при осуществлении «триажа». Напомним, что одним из мотивов перехода на ускоренную процедуру стала швейцарская практика рассмотрения дел беженцев годами, из-за чего те начинали по факту «адаптироваться» и «интегрироваться» в Швейцарии, так что принятые порой несколько лет спустя негативные решения по их ходатайствам выглядели ненужной жестокостью по отношению к лицам, вроде как уже нашедшим свой новый дом, но тут же его вновь потерявшим.

Сложное сотрудничество

Ассоциации неправительственных активистов в области миграции критикуют также режим безопасности, действующий во многих федеральных Центрах приема и первичного размещения просителей убежища. «Их обитатели почти не имеют возможностей организовать свою повседневную жизнь самостоятельно. Власти осуществляют массированное вторжение в частную жизнь мигрантов во имя безопасности», — с искренним возмущением пишет правозащитная организация Amnesty International. 

В качестве примера она приводит практику регулярных обысков помещений, где живут беженцы, и их личных досмотров при входе в Центры. В некоторых таких Центрах активисты выявили и другие недостатки: затрудненный доступ к медицинским услугам, отсутствие переводчиков и бюрократические сложности в рамках сотрудничества различных властных структур и институтов, участвующих в процессе предоставления убежища, включая чиновников SEM, адвокатов и медиков. 

Вот только один из примеров: в 2018 г. подопечные кантонального Центра приема несовершеннолетних беженцев Durchgangszentrum Grosshof в городе Криенс (Kriens), кантон Люцерн, устроили бунт и беспорядки. Причина? «Нам урезали карманные деньги, не спросив нашего мнения» (здесь подробнее на нем. языкеВнешняя ссылка). Эммануэль Жаке фон Зури признает недостатки такого рода, и в настоящее время «специальная рабочая группа изучает все проблемы, возникшие в период после начала работы по новым правилам. Некоторые корректировки уже сделаны, а чтобы улучшить сотрудничество разных ведомств, мы еще раз уточнили их предметы ведения и компетенции. В рамках такой всеобъемлющей законодательной реформы сложности и поправки неизбежны. Но система сама по себе работает, и это главное».

Левый швейцарский «Альянс за независимую правовую работу в области предоставления убежища» этот оптимизм не разделяет. «Ускоренная процедура предоставления убежища все равно осуществляется слишком быстро». Как и другие организации, Альянс требует выделения более длительного времени, а главное установления более длительных периодов обжалования решений чиновников. «Время, инвестированное на этом этапе, окупится в конце концов дважды: качество чиновных решений повысится, а число и длительность процедур обжалования этих решений сократятся», — резюмирует у себя на сайте SFH.