Бюрократия осложняет жизнь швейцарских детей-приёмышей

По разным данным в приемных семьях Швейцарии сейчас размещено от 4 до 20 тыс. детей разного возраста. Keystone

Сколько детей в Швейцарии находятся в приемных семьях под так называемой институциональной опекой — точно не известно. Кроме того, в каждом кантоне действуют свои правила и критерии помещения детей под такую опеку. Реализация столь необходимой стране реформы системы патронатного воспитания проходит везде неоднозначно и с разными скоростями.

«На долю некоторых детей выпали тяжелейшие испытания, им пришлось пережить отсутствие родительской заботы, голод, физическое и даже сексуальное насилие. Больше всего эти дети нуждаются в защите и безопасности. Но вместо этого они попадают в систему с изначально заложенными в ней нестабильностью и неопределенностью». Так считает Урс Кальтенридер (Urs Kaltenrieder), который сам в свое время был ребенком-«приёмышем», а теперь активно выступает в защиту прав таких детей.

С этой целью он стал соучредителем структуры под названием «Интеграция»Внешняя ссылка, довольно влиятельной организации в швейцарском регионе Эмменталь к северу от Берна, занимающейся устройством детей на попечение и предоставлением поддержки патронатным семьям. Многим детям, попадающим к нему в организацию, уже пришлось сменить несколько опекунов. Но теперь у них наконец-то появляется шанс с ее помощью обрести столь необходимые покой и уверенность в завтрашнем дне.

Как же так получилось, что Швейцария, будучи одной из самых развитых стран мира, до сих пор не может обеспечить своим маленьким согражданам наличие оптимальной системы помещения в патронатные семьи с наилучшими решениями практических проблем? Ответ на этот вопрос следует искать в дебрях швейцарского федерализма.

Образование, здравоохранение и структуры социальной поддержки являются в Швейцарии предметом ведения кантонов — субъектов федерации, традиционно имеющих широчайшие полномочия. Именно поэтому в каждом из 26-ти кантонов страны созданы и реализуются свои собственные программы патронатного воспитания. Не удивительно, что, поднявшись на уровень федерального центра, мы увидим одно сплошное лоскутное одеяло.

Не хватает данных

Прошло уже десять лет с тех пор, как в созданном по поручению федерального правительства докладеВнешняя ссылка были перечислены первоочередные меры по исправлению ситуации в этой непростой и деликатной сфере. Однако, как говорится, воз и иные там. В чем причина? В отчёте за 2005 год под названием «Система патронатного воспитания в Швейцарии» («Das Pflegekinderwesen in der SchweizВнешняя ссылка») сделан вывод, что переходу к более эффективной системе патронатного воспитания препятствует… нехватка основополагающих данных.

Отчет призывает, поэтому, инвестировать дополнительные средства в проведение новых исследований, в сбор и анализ необходимой информации. До сих пор экспертам приходилось полагаться на оценочные расчеты, которые базировались на данных, полученных в ходе переписи населения в 2002 году. Использовав метод экстраполяции, они сделали вывод, что в настоящее время число детей, отданных на воспитание в патронатные семьи, не превышает 15 тыс. человек.

«Такие данные, как число детей, живущих в приёмных семьях, количество детей в детских домах, ход процесса устройства детей нужно собирать постоянно. Кроме того, следовало бы на постоянной основе регистрировать, изучать и оценивать различные модели и организационные формы патронатного воспитания», — указывала один из авторов данного отчёта Барбара Катрин Цатти (Barbara Kathrin Zatti).

По ее мнению, необходимо «как можно скорей» создать централизованную мониторинговую структуру, которая бы и отвечала за сбор и анализ всей необходимой информации в этой сфере. Однако пока ни одна из этих целей не была достигнута. Ситуация немного изменилась в 2013 году, когда в Швейцарии вступили в силу новые редакции закона «Об основных гарантиях прав ребёнка и социально-уязвимых взрослых» («Kindes- und Erwachsenenschutzrecht») и «Федерального постановления о контроле и надзоре в сфере патронатного воспитания» («Verordnung zur Kontrolle des Pflegekinderwesens»).

Все эти законодательные акты предусматривают обязательное создание в каждом кантоне междисциплинарных региональных органов защиты прав детей и социально-уязвимых взрослых. Процесс, что называется, пошёл, и остаётся только надеяться, что вскоре вопросы, касающиеся защиты прав детей, больше не будут разрешаться на микроуровне отдельными муниципалитетами или общинами, а ответственность за принятие решений перейдёт, наконец, от непрофессионалов к специально обученным специалистам.

Надзор

В докладе 2005 года указывается также на существование «сомнительных и порой полностью неконтролируемых сфер, связанных с устройством детей на попечение. Речь идет, например, об отсутствии надлежащего контроля за деятельностью частных организаций, помогающих устраивать детей в патронатные семьи». 

Барбара Катрин Цатти больше не занимается вопросами патронатного воспитания и поэтому она не смогла прокомментировать, как сейчас продвигаются дела в этой области. А вот Андреа Келлер (Andrea Keller), заместитель директора профессионального объединения педагогов и социальных работников «Integras», работающих в первую очередь с детьми, оставшимися без родительского попечения и/или имеющими проблемы в развитии, выразила резкое неудовлетворение в связи с достигнутыми в период с 2005 года «результатами».

Объединение «Integras»Внешняя ссылка, коллективными членами которого являются и учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей, стремится делать все возможное для улучшения эффективности предлагаемых в этой сфере услуг. Поэтому оно предлагает всем организациям, занимающимся устройством детей в приемные семьи, получить у него своего рода знак качества, который стал бы неким подтверждением профессиональной квалификации.

«В соответствии с новыми положениями, учреждения, занимающиеся передачей детей под опеку, должны доложить о своей деятельности властям и зарегистрироваться в кантоне. Но проблема в том, что реально никто никаких лицензий на ведение такой деятельности до сих пор от них не требует. Кантоны по идее обязаны официально признавать эти организации и устанавливать надзор за их деятельностью. Но закон умалчивает о конкретных критериях качества, которым должны соответствовать такие учреждения», — рассказала Андреа Келлер в интервью порталу swissinfo.ch.

На данный момент лишь пять кантонов четко сформулировали необходимые для получения лицензии условия. «Давление со стороны кантональных властей растет, но медленно. Пока „за ум взялись“ только в кантонах Берн, Цюрих, Золотурн, Цуг и Граубюнден. Во всех других кантонах дела продвигаются медленней, чем хотелось бы», — говорит Андреа Келлер.

Заполнение пробелов

Впервые частные организации, занимающиеся размещением детей под опеку, появились в Швейцарии в 1990-х годах. Это было обусловлено, в первую очередь, как нехваткой мест в приемных семьях для всех желающих, так и полным тогда отсутствием какой-либо государственной помощи приёмным семьям.

Сейчас по всей Швейцарии сбором необходимой информации занимаются приблизительно 60 частных организаций, привлечённых общинами, муниципалитетами или кантонами. Они же приходят на помощь там и тогда, где и когда начинает проявляться нехватка квалифицированного спецперсонала. За каждого ребёнка, размещённого в приёмной семье, они получают по 250 франков в день.

Какая-то часть из этой суммы передаётся патронатным воспитателям, остальные деньги могут быть потрачены на предоставление приёмным семьям необходимой поддержки, на обучение специалистов или на курсы особой терапии для детей. «В целом этим организациям удалось положительно повлиять на качество системы опеки в стране», — замечает в интервью порталу swissinfo.ch руководитель Ведомства по вопросам защиты детей и юношества кантона Базель-городской (Kinder- und Jugenddienst des Kantons Basel-Stadt) Штефан Блюлле (Stefan Blülle).

«Тем не менее, качество опеки пока еще не везде одинаково хорошо. В Швейцарии имеется сейчас приблизительно 2 тыс. таких частных организационных структур. Сложность, однако, заключается в том, что все они практикуют порой совершенно разные подходы к осуществлению надзора, распределению обязанностей, к общему управлению делами опеки», — добавляет он, подчеркивая далее, что свою негативную роль играет и высокая текучесть кадров в государственных (кантональных) учреждениях социальной опеки.

«Из-за этого в кантональных Ведомствах по защите прав детей теряются профессиональные знания. Ситуация там довольно напряжённая, к ним на рассмотрение попадает очень много дел и они просто вынуждены делегировать свои полномочия в этой сфере организациям, занимающимся патронатной опекой детей в частном порядке», — говорит Андреа Келлер.

Штефан Блюлле привёл в пример ряд организаций, предоставляющих превосходную поддержку приемным семьям. Но из-за того, что власти ещё не везде добились реального соблюдения полной финансовой прозрачности, он подтвердил, что, и в самом деле, имелись случаи, когда, скажем так, менее альтруистично настроенные организации, опекая приемные семьи, больше интересовались получением прибыли, нежели благом детей.

И не случайно, что за последние годы в швейцарских СМИ уже был опубликован целый ряд расследований и репортажей, ставящих под сомнение качество и методы работы некоторых частных организаций, занимающихся вопросами попечительства.

Передовой опыт кантона Граубюнден

Первым кантоном, серьезно занявшимся реформированием и совершенствованием системы частного патронатного воспитания, стал Граубюнден, самый большой кантон страны, расположенный в восточной Швейцарии. В 2007 году под руководством главы социальной службы кантона Андреа Феррони (Andrea Ferroni) в Граубюндене были введены новые кантональные правила, касающиеся устройства детей под опеку.

«Мы были первыми, кто взялся за регламентацию деятельности частных учреждений, занимающихся проблемами детей-приёмышей и патронатных семей. Нам стало очевидно, что структур, вовлечённых в эту проблематику, очень много, а законодательная база отставала просто катастрофически», — рассказала Андреа Феррони в интервью порталу swissinfo.

«Проблема повышения качества опекунских и патронатных услуг со стороны соответствующих частных организаций была и остается пока актуальной по всем типам этой деятельности. Разместить ребёнка в приемную семью, предоставить ему бесплатный ночлег и доброе сердце близкого человека — это много, но еще далеко не всё. Нужны конкретные рациональные нормативы и критерии оценки работы», — уверен А. Феррони. «Когда речь идёт о судьбе детей, которым и так уже довелось испытать множество сложностей, забывать о таких кажущихся „мелочах“ не стоит, уж очень многое стоит кону для этих ребят», — подчеркивает он.

«Каждому третьему ребёнку, оставшемуся без попечения родителей, пришлось хотя бы один раз сменить опекунов», — поясняет Штефан Блюлле. «А ведь как показывают исследования механизмов формирования и функционирования родственных связей детей и родителей, уже даже младенцы и маленькие дети способны страдать от негативных последствий разрыва близких отношений. Кстати то, как такой разрыв влияет на детей старшего возраста и на подростков, остаётся пока малоисследованной сферой. Но как бы там ни было, в любом случае приёмным семьям постоянно требуется профессиональная консультационная поддержка. Нельзя ожидать, что они смогут справиться с серьёзными проблемами, полагаясь лишь на свою интуицию».

Поддержка

И в самом деле: модели организации патронатного воспитания, доказавшие со временем свою действенность и эффективность, имеют одну общую особенность, а именно, в центре каждой такой модели всегда находилась качественная профессиональная консультационная поддержка, оказывавшаяся приемным семьям. Для Штефана Блюлле одним из таких удачных примеров является как раз работа уже упоминавшейся нами «Интеграции» из региона Эмменталь, работающей под руководством Урса Кальтенридера.

«Приёмные семьи могут связаться с „Интеграцией“ в любое время суток, им даже рекомендуется сообщать о возникающих проблемах заранее, семьи должны стараться как можно раньше распознавать и разрешать конфликты, ну а если ничего не получается, то обращаться за консультацией профессионалов», — рассказывает Штефан Блюлле. За четыре года «Интеграция» «пристроила» около 100 детей, и лишь в четырёх случаях договор с приёмными семьями пришлось затем расторгнуть.

Не удивительно, что в Швейцарии, с её явно выраженным федеративным устройством, можно просто запутаться среди множества учреждений и структур, занимающихся тем или иным аспектом процессов опеки и попечительства. Андреа Феррони считает, что реализация на кантональном уровне новых законодательных положений, касающихся патронатного воспитания, а также нового закона о правах детей и социально уязвимых взрослых, позволят значительно повысить стандарты опеки и попечительства во всей стране уже в течение последующих пяти лет.

«Мы остро нуждались во введении таких правовых инструментов. Я надеюсь, что кантоны отнесутся к ним серьёзно и приступят к реализации новых положений как можно скорее, ведь речь идет тут о благополучии детей и об их шансах на всестороннее развитие и на лучшую жизнь в будущем», — убежден он.

Перевод с английского и адаптация: Екатерина Филеп