Конституция Швейцарии — компромисс между демократией и федерализмом

Серия История швейцарской демократии, Эпизод 3:

Современное швейцарское федеративное государство началось с по-настоящему, без преувеличения гениального документа — Федеративной конституции 1848 года. Она в особой степени учитывала интересы кантонов (суверенных регионов) и тем самым проложила стране путь к максимально возможной демократии на основе принципа «единство в многообразии». Так, будучи и сегодня далеким от совершенства, этот документ сделал «прекрасную Швейцарию будущего» не мечтой, но реальностью.

Национальный праздник в Швейцарии отмечают 1 августа, хотя по-хорошему делать это надо 12 сентября: в этот день в 1848 году швейцарский «парламент» старого образца или Собор (Tagsatzung) одобрил первую версию федеративной конституции новой Швейцарии (позже, в 1874 и 1999 году, последовали два «апдейта»). Одобрен был данный документ представителями всех существовавших тогда кантонов. Они собрались для этого в помещении бернского особняка, в котором сегодня расположен ресторан Zum Äusseren Stand. Работа над текстом длилась 50 дней, ее итогом стал основной закон молодой современной швейцарской демократии. Всего через два дня после официального одобрения текста была назначена дата первых выборов в Национальный совет, большую палату нового федерального парламента. 

Клод Лоншан

Принадлежит к числу самых опытных и авторитетных политических аналитиков Швейцарии.

Основатель института изучения общественного мнения gfs.bern, бессменным директором которого он был вплоть до выхода на пенсию. 

В настоящий момент является членом правления этого ведущего в Швейцарии НИИ прикладной социологии.

На протяжении последних 30 лет комментировал и анализировал политические события в стране на общественном швейцарском национальном (негосударственном) телевидении Schweizer Fernsehen SRF. 

Таким образом, все должны были убедиться, что «прекрасная Швейцария будущего», о которой всю первую половину 19-го века мечтали швейцарские интеллектуалы, из мечты превратилась в реальный политический механизм. Большая палата должна была избираться представителями народа, причем территория кантонов совпадала с территорией избирательных округов. Впоследствии Национальный совет и Совет кантонов — малая палата парламента, которая избиралась отдельно и на основе своего собственного порядка, — должны были вместе формировать Федеральный совет — национальный кабмин.

Третья попытка

Это была уже третья попытка создать в Швейцарии современную демократию. Первая была предпринята Францией в 1798 году — она потерпела фиаско через пять лет, потому что вертикаль власти для Швейцарии генетически неприемлема. Вторая попытка была инициирована в 1830—1831 гг. кантонами, создавшими у себя либерально-демократические режимы, — она потерпела поражение из-за сопротивления консервативных кантонов. Итогом этого конфликта стала гражданская война, которая спорадически продолжалась до 1847 года: именно в этом году она вступила в решающую «горячую фазу».

Католические кантоны и консерваторы войну проиграли, и встал вопрос, как в такой ситуации создать единое государство, интерес оставаться в котором имели бы не только победители в войне, но и проигравшие. Это как если бы новое государство после Гражданской войны в России вместе создавали Ленин и Колчак. В России это было невозможно, но в Швейцарии этот удивительный исторический кульбит полностью удался. Почему? Потому что теперь решался этот вопрос на основе мудрого компромисса принципов чистой демократии и чистого федерализма. Принцип единства был дополнен идеей многообразия политических систем в регионах.

Перефразируя известный тезис, можно сказать, что Швейцария современного образца родилась на основе принципа «Одна страна — два с половиной десятка политических систем». Новому федеративному государству это дало шанс, опираясь на единый внутренний рынок, совершить качественный экономический рывок. Что очень важно, Швейцария могла опереться на дипломатическое одобрение со стороны пресловутой «англичанки»: «гадить» Швейцарии Лондон почему-то не стал. Интересно и то, что проект, который удалось реализовать в Швейцарии в 1848 году, полностью провалился соседних странах.

«Основные этапы истории швейцарской демократии»

Эта серия из нескольких материалов на данную весьма актуальную тему является авторским проектом нашего постоянного автора и колумниста Клода Лоншана, глубокого эксперта и знатока швейцарской истории.

Являясь основателем НИИ изучения общественного мнения gfs.bern, Клод Лоншан поднял швейцарскую политологию на новый уровень. В настоящее время он считается самым опытным политическим аналитиком Швейцарии.

Помимо этого, Клод Лоншан — историк. Вот уже много лет в качестве «городского путешественника» (StadtwandererВнешняя ссылка) он с большим успехом проводит общедоступные исторические экскурсии по Берну и другим городам Швейцарии, рассказывая о регионах, сыгравших важную роль в развитии демократии в Швейцарии.

Не чужды ему и самые современные формы коммуникации: в своем блоге ZoonpoliticonВнешняя ссылка он публикует материалы на острые и актуальные политические темы.

Он также регулярно публикует свои материалы в соцсетях FacebookВнешняя ссылка, InstagramВнешняя ссылка и TwitterВнешняя ссылка.

Конечно, буржуазные революции прошли в Париже, Мюнхене, Берлине, Вене, Палермо и Венеции. Но прочных государств демократического формата они не создали. Империя всегда успешно наносила ответный удар, и все рыцари демократии были вынуждены бежать, в том числе и в Швейцарию, получая там часто политическое убежище. Следует учитывать, что прыжок в эпоху демократического модерна был рискованным и для Швейцарии. Отменить действующий конфедеративный договор 1815 года, одобренный Венским конгрессом, новая конституция не могла. Поэтому об этом документе просто пока предпочли как бы «забыть». На парламентских выборах 1848 года сокрушительную победу одержали так называемые Freisinnige: так в Швейцарии называли либералов.

Завоевав в Федеральном собрании, то есть в обеих палатах, большинство в примерно 70%, они получили карт-бланш на коренные экономические и социально-политические преобразования. Соответственным образом они сформировали и Федеральный совет, орган исполнительной власти федерального уровня. Министрами этих людей называть никто просто тогда не позволил. Какие там еще министры, тут вам не там, во Франции! Будете просто советовать парламенту, как ему действовать на оперативном уровне, не больше. Отсюда члены Кабмина Швейцарии и сегодня называются Федеральными советниками, что жутко путает всех за границей: если это советники, то где же тогда министры?

Так или иначе, в 1848 году Швейцария впервые получила практически полностью по современным образцам собранную систему власти: сверху, на федеральном уровне, правительство без каких-либо особых полномочий и могущественный парламент. Ниже — не менее могущественные кантоны, прежде всего Берн, Цюрих и кантон Во, а еще ниже — общины и муниципалитеты. На выборах 16 ноября 1848 года в кабинет были избраны семь министров, и всё это были либералы. Теперь они чувствовали себя достаточно уверенными для того, чтобы окончательно отправить конфедеративный договор 1815 года на свалку истории. Первый католик получил свое первое место в кабинете только в 1891 году, но это уже другая и не менее интересная история.

Американская модель

Местом расположения парламента и правительства стал город Берн. От этого он вовсе не стал столицей. Это еще одна особенность швейцарской истории, которая приводит всех за ее пределами в изумление: но ведь где парламент и правительство, там и столица? Да, но в Швейцарии это не так. Берн — это столица кантона Берн и город федерального значения, месторасположение органов власти федерального уровня. Не больше и не меньше (подробнее — по ссылке выше).

Взяв за основу американскую модель, новая конституция Швейцарии стала базой, успешно функционирующей и сегодня. Отдельно следует обратить внимание на структуру парламента и на порядок выборов Федерального совета. Что касается парламента, то решение было принято в пользу сбалансированной двухпалатной системы, в рамках которой кантоны остаются суверенными образованиями с самыми широкими полномочиями и предметами ведения в той степени, в какой эти полномочия не ограничиваются федеральной конституцией.

Первая Федеральная конституция Швейцарии, оформленная художником Лоренцом Люти (Laurenz Lüthi). Nationalmuseum

Что касается Федерального совета, то от модели всенародных выборов по американскому образцу решили отказаться в пользу коллектива «советников», избираемых парламентом. Но при этом отцы-основатели Швейцарии согласились между собой в том, что действующие федеральные советники все-таки как-то должны получать от народа заряд некой легитимности. Поэтому они ввели двухступенчатую процедуру так называемых «комплементарных выборов». Это означает, что все действующие министры федерального кабинета, если они хотели переизбраться на новый срок в качестве таковых, должны были сначала пройти своего рода «муниципальный фильтр» и выдвинуть свои кандидатуры на суд избирателей своего кантона в качестве депутата большой палаты — Национального совета.

Успешно переизбравшись в депутаты, они доказывали, что продолжают пользоваться доверием народа. И только потом, во второй заход, они (пере)избирались парламентариями в состав кабинета министров. Такой «региональный фильтр» — без какой-либо конституционной основы — действовал в стране до конца 1890-х гг. Потом он был отменен как противоречащий принципу разделения властей. Принятие новой конституции 1848 года также не обошлось без подводных камней и сложностей, поскольку населению «прекрасной Швейцарии будущего» еще только предстояло стать «народом» в политическом смысле, то есть обрести политическую субъектность. Новую конституцию вынесли на суд кантонов, из которых 15,5 региона (с учетом полукантонов) высказались в пользу нового политического порядка, а 6,5 кантона — против. Но старый Собор решил, что такого расклада сил вполне достаточно для того, чтобы объявить новую конституцию одобренной в регионах.

Пределы ранней демократии

Демократия, возникшая в Швейцарии в 1848 году, отнюдь не была совершенной. С сегодняшней точки зрения, само собой разумеется, одним из ее существенных недостатков было отсутствие избирательного права для женщин. До 1874 года в стране также не было ни общенациональных референдумов, ни Федерального суда, а уголовное право оставалось компетенцией Федерального совета. Кроме того, модель Швейцарии совершенно не вписывалась в классическую систему, в рамках которой есть республики только парламентские и только президентские.

Например, Федеральный совет не избирается непосредственно народом, при этом парламент не может взять и досрочно прекратить его полномочия. Он может только раз в четыре года отказаться переизбрать того или иного «советника». До сих пор это происходило только четыре раза, последний раз парламент таким образом не переизбрал в 2007 году Кристофа Блохера. Такие коллективные правительства, как в Швейцарии, существуют еще только в ЮАР и Ботсване. Такая система была изобретена во Франции в 1795 году, но как раз там она не практиковалась, а вот в Швейцарии она вполне даже прижилась. Кроме того, Швейцария тогда понимала себя как исключительно христианское государство, что выносило за скобки политической жизни евреев.

Данное обстоятельство привело даже к настоящему дипломатическому кризису: Франция, США и Нидерланды угрожали молодой демократии экономическими санкциями, требуя предоставления еврейской диаспоре всей полноты политических прав. Кое-какие поправки в этом смысле были внесены в конституцию Швейцарии уже в 1866 году, однако всю полноту прав евреи получили только в 1874 году по итогам первого конституционного «апдейта». Женщинам своей очереди пришлось ждать еще около ста лет.

«Отец нации» и трагический финал его политической карьеры

Трагической фигурой стал федеральный советник из Берна Ули Оксенбайн (Ueli OchsenbeinВнешняя ссылка). После двух сроков пребывания в кабинете фактический автор конституции 1848 года стал первой жертвой той самой двухступенчатой процедуры избрания министров кабмина. Его соратники отвернулись от него, потому что он активно лоббировал создание в кантоне Берн правительственной политической партии. Причины его провала на кантональных выборах были классическими: сделавшись федеральным советником, он сосредоточил в своих руках необъятную власть, и мы, сказал бернский истеблишмент, не уверены, сумеет ли он всегда достаточно осторожно пользоваться этой властью.

Уйдя в отставку, У. Оксенбайн впоследствии поступил на службу во французскую армию, где дослужился до звания генерала. Сегодня это было бы немыслимо, но служба в иностранных армиях была гражданам Швейцарии запрещена только в 1874 году. Историки в Швейцарии почти совсем уже забыли об Оксенбайне, не говоря уже об историках за пределами страны. Но недавно ситуация была исправлена, по меньшей мере в Швейцарии: в 2023 году в стране отметят 175-ю годовщину Федеральной конституции 1848 года, и в связи с этим недавно вышла объемная и исторически прекрасно фундированная биографияВнешняя ссылка этого незаурядного человека.

Предыдущие два выпуска проекта:

Серия История швейцарской демократии

• Эпизод 1: 1. Этапы истории демократии в Швейцарии: Гельветическая республика
• Эпизод 2: 2. Как кантон Тичино научил Европу делать революции
• Эпизод 3: 3. Конституция Швейцарии — компромисс между демократией и федерализмом
• Эпизод 4: 4. Как Швейцария стала мировым лидером в области демократии
• Эпизод 5: 5. Город Ольтен и швейцарская Национальная стачка 1918 года
• Эпизод 6: 6. Вовлечение в политику, женские права и роль кантона Невшатель
• Эпизод 7: 7. Кантон Женева и философия естественных прав человека
• Эпизод 8: 8. Люцерн, трижды несостоявшаяся столица Швейцарии!