Хотели как лучше, получилось как всегда?

Так в городе Урнэш (Urnäsch), кантон Аппенцелль-Внешний, отмечают национальный праздник Швейцарии, день 1-го августа. Keystone

Народная законодательная инициатива должна быть реализована в точном соответствии с ее духом и буквой. Таково требование, которое часто выдвигается в Швейцарии, прежде всего из рядов консервативной Швейцарской народной партии (Schweizerische Volkspartei — SVP). Однако насколько это целесообразно и, главное, возможно?

Некоторые эксперты утверждают, что инициатива — это только импульс к последующему размышлению, тогда как выработка конкретных законодательных актов, реализующих этот импульс, находится в компетенции национального парламента. Мы попросили швейцарского политолога Марка Бюльмана (Marc BühlmannВнешняя ссылка) помочь нам разобраться в юридических хитросплетениях прямой демократии.

Swissinfo: Для начала следующий вопрос — насколько справедливо широко распространенное критическое мнение насчет того, в Швейцарии народные законодательные инициативы реализуются очень «неточно» и что тем самым народная воля подвергается, якобы, искажению?

Марк Бюльман (Marc Bühlmann): Сложно сказать! Потому что, прежде всего, нужно определиться с понятиями и выяснить, что такое «неточная реализация»? Многое зависит от того, как выглядит изначальный текст инициативы, насколько он сам точен в терминологии и насколько реализация данной инициативы может привести к столкновению с нормами международного права или двусторонних межгосударственных договоров.

Если текст инициативы не допускает двойных толкований, и если реализация инициативы не затрагивает международных правовых актов, то тогда теоретически реализовать положения такой инициативы должно быть не очень сложно. Правда, в последние сто лет ничего подобного не случалось почти ни разу.

Марк Бюльман (Marc Bühlmann) занимает должность профессора политологии в Бернском Университете. SRF

Практически всем этим условиям отвечала по большому счету только одна народная законодательная инициатива, а именно, выдвинутое в 1993 году партией «Швейцарские демократы» («Schweizer Demokraten») предложение объявить день швейцарского национального праздника 1-ое августа нерабочим днем.

Но даже и в этом случае не обошлось без дискуссий, потому что авторы инициативы требовали сделать этот день пусть и нерабочим, но все равно оплачиваемым. Но ведь в Швейцарии правительство не имеет право предписывать предприятиям порядок оплаты труда работников. Это я к тому, что даже такая, казалось бы, очевидная инициатива и то была реализована не вполне так, как того хотели ее авторы.

Swissinfo: В связи с чем возникают такие проблемы при реализации идей, заложенных в текстах инициатив?

М.Б.: Основная причина, на мой взгляд, состоит в том, что у нас обществе существует огромное количество разнонаправленных интересов. Если мы с вами вместе одобрим какую-то законодательную инициативу, то произойдет это, скорее всего, по очень разным мотивам, совпадать они у нас почти гарантированно не будут.

Не случайно поэтому после референдумов нам приходится часто слышать разочарованные голоса, которые жалуются, что, мол, «если бы я знал, что инициатива будет реализована именно таким образом, то я бы тогда точно проголосовал против». И здесь на первый план должен выступить парламент, который обязан попытаться интерпретировать народный вотум, истолковать «да» или «нет», высказанное народом в отношении того или иного предложения или законопроекта.

Swissinfo: А есть ли у авторов законодательных инициатив вообще право требовать идеально точного воплощения предложений, содержащихся в той или иной инициативе?

М.Б.: Нет, такого права у них нет. Народная законодательная инициатива есть всего лишь импульс, информация к размышлению. Идея тут состоит в том, что народ задает направление этих размышлений, формулирует общую идею, а парламент потом уже занимается её корректным законодательным оформлением.

В Швейцарии с недавнего времени авторов инициатив начали активно привлекать к законотворческому процессу. Делать это никто не обязан, но в конечном счете это был очень правильный шаг. Как правило, создается рабочая группа, в рамках которой авторы законопроекта и законодатели обсуждают варианты возможного продвижения вперед к готовому закону.

Swissinfo: Насколько в последнее время изменился характер инициатив и их авторов? Стало ли сложнее реализовывать инициативы на практике, коль скоро, в самом деле, такие жалобы, о которых Вы упомянули, в последнее время слышатся все громче и все чаще? 

Этот материал посвящен 125-летию со дня предоставления швейцарским гражданам права выдвигать свои собственные законодательные проекты и публикуется в рамках нашего спецпроекта «Прямая демократия».

М.Б.: Что касается точности формулировок, то здесь за последние десятилетия мало что изменилось (в лучшую сторону). Новым обстоятельством стали, однако, сроки реализации инициативы. Эти сроки теперь, как правило, уже содержатся в изначальном тексте того или иного законопроекта. Авторы инициатив заранее хотят точно знать, когда они могут рассчитывать на практические воплощение их идей.

И вот как раз такого рода узкие временные рамки являются весьма спорным делом. Возьмем в качестве примера так называемую «Альпийскую инициативу» 1994 года. В ее тексте изначально содержалось требование сделать так, чтобы к 2004 году число грузовиков, ежегодно пересекающих Альпы, не превышало 650 тыс. Посмотрите на календарь! До этого показателя нам все еще как до Луны.

Swissinfo: В самом деле, оказалось, что в действительности все всегда бывает гораздо сложнее. Кроме того, число законодательных инициатив, одобренных народом, в последнее время так же растет весьма заметным темпом. 

М.Б.: На самом деле шансы на то, что инициатива будет принята, за последние сто лет отнюдь не выросли. Просто выросло абсолютное число законопроектов, а потому увеличилось и количество принятых и одобренных инициатив. Почему растет число выдвигаемых инициатив — это другой очень хороший вопрос. И здесь я могу только догадываться. Например, политические партии в Швейцарии в последнее время стали гораздо активнее пользоваться этим инструментом прямого народовластия. Отсюда и рост числа инициатив.

Кроме того, очень много инициатив выдвигаются народом, который просто чем-то недоволен. Для него тот или иной законопроект часто превращается в способ снять стресс, купировать социально-политическую фрустрацию. Очень часто этим инструментом пользуются отдельные частные лица. Наконец, в обществе в целом выросла степень политической поляризации. Раньше законодательные инициативы, как правило, предлагались левыми партиями и движениями, а сегодня нередки законопроекты, выносимые на референдум партиями из правой части политического спектра. Наконец, законодательная инициатива является едва ли не единственным инструментом, позволяющим малым партиям, движениям и общественным группам обратить внимание на себя и на свои проблемы.

Успех в 10% случаев

Ровно 125 лет назад, 5 июля 1891 года, граждане Швейцарии получили право выдвигать свои собственные законодательные проекты.

С тех пор в стране было выдвинуто в общей сложности 203 законопроекта – одобрено и принято было, однако, только 22. 

Как Вы помните, несколько лет назад в Швейцарии даже речь шла о некоем «потоке инициатив», который, якобы, захлестывает страну, блокируя политический процесс. И действительно, накануне парламентских выборов 2011 года едва ли не каждая партия сочла своим долгом выдвинуть какую-нибудь инициативу, рассматривая ее прежде всего в качестве политической саморекламы. Четыре же года спустя такого уже не наблюдалось. Да и в целом, число запускаемых народных законодательных инициатив снова начало сокращаться.

Swissinfo: В Швейцарии давно уже обсуждается возможность усложнения процедуры запуска законодательной инициативы. Например, предлагается увеличить число подписей, которые надо собрать под законопроектом. Сейчас необходимо за 18 месяцев собрать 100 тыс. подписей. Как Вы считаете, была бы такая корректура целесообразной? Особенно если учесть, насколько выросла численность населения страны?

М.Б.: На самом деле я против такого рода мер. Понятно, что с учетом роста населения процентная доля подписей, которые нужно собрать под законопроектом, сократилась. Но ведь сам процесс сбора подписей не стал проще. Скорее наоборот! Раньше, когда в стране у нас еще не было права голосовать по почте, сборщики подписей просто вставали у избирательных урн. Сегодня подавляющая часть населения на участки не ходит, голосуя по почте, а потому сборщикам приходится выходить на улицы и пытаться собрать свой урожай подписей там, а это не так-то просто.

Сложнее стало и тому, кто был бы теоретически готов поддержать ту или иную инициативу. Он теперь должен выйти в сеть, найти подписной лист, распечатать его, поставить подпись, положить лист в конверт, отнести на почту, да еще заплатить за пересылку. Мало кто готов сегодня тратить свое личное время на всё это. Но не исключено, что в будущем у нас появится возможность поддерживать законопроекты и инициативы сразу в сети, например, при помощи электронной подписи. И вот тогда уже можно было бы подумать об увеличении минимального числа подписей, необходимых для запуска законодательной инициативы. Но не раньше! 

А Вы хотели бы иметь возможность выдвигать свои законопроекты? Напишите нам, что Вы думаете о прямой демократии! 

Перевод с немецкого: Игорь Петров.