Уходя, уходи, или Почему в Швейцарии нельзя «снять» министра?

Гравюра с изображением Федерального совета 1848 года: Ульрих Оксенбайн, Йонас Фуррер, Даниэль-Анри Дрюи (задний ряд слева направо), Фридрих Фрай-Эрозе, Вильгельм Маттиас Нёфф, Стефано Франчини и Мартин Мюнцингер (передний ряд слева направо). Keystone

Глава Минобороны Германии уходит в отставку, и вся страна обсуждает этот вопрос, видя в нем некое поворотное событие. Глава швейцарского МВД может скоро уйти в отставку по причине политического скандала. Катастрофа? Вовсе нет.

Конечно, информация о том, что глава отдела по связям с общественностью федерального министра мог «сливать» конфиденциальные данные в прессу, вряд ли кончится чем-то позитивным. Но швейцарские политические институты устроены так, что даже отставки министров особой проблемой для них не становятся. Притом что просто взять завтра и снять министра с должности в Швейцарии нельзя. Заглянем в историю?

Но сначала немного матчасти. Швейцария не знает такого инструмента, как вотум недоверия парламента правительству. Федеральный парламент избирается в стране как часы каждые четыре года в соответствии с заранее запланированным графиком. Одно из первых дел нового парламента — это всегда (пере)избрание состава Федерального совета, кабмина страны. В следующий раз эта волнующая процедура пройдет в декабре 2023 года. И в теории члены правительства только тогда и могут быть не избраны вновь и как бы насильно изгнаны со своей должности на основании решения депутатов.

Однако в Швейцарии в реальности такие (пере)выборы скорее являются вотумом доверия депутатов… прежде всего самим себе, коль скоро состав кабмина, по сути, должен отражать итоги только что прошедших выборов. В последние десятилетия лидеры партийно-политической гонки в стране не меняются. И потому каких-то тектонических сдвигов в составе кабинета не бывает. Или — почти не бывает. Потому иногда все-таки парламент закусывает удила и берет и не переизбирает того или иного министра. И тут важно понять — это вотум недоверия не институту правительства. Это вотум недоверия конкретной личности.

Министр номер один

Современная Швейцария существует с 1848 года без перерыва вплоть до сегодняшнего дня. В те годы, на заре швейцарской демократии, в стране заправляли либералы, которые, правда, тут назывались на швейцарский лад «вольнодумцами» (Freisinnige). Они доминировали тогда в парламенте, они же решали, кого посадить в кресло министра. Или кого из этого кресла прогнать. Снятие с должности одного или даже нескольких членов Федерального совета не является драмой: это вполне законное средство в рамках либеральной демократии швейцарского образца. Тем не менее не переизбрать члена кабмина? Такое случалось в истории страны очень редко.

И это понятно: депутаты тогда тем самым сами себе ставят, прогоняя министра из кабмина, политический «неуд», мол, ну а куда вы смотрели, когда его в прошлый раз продвигали в кабинет? Поэтому лучше не трогать эту тему и по возможности дожидаться, пока министр, попавший в сложную ситуацию, как сейчас Ален Берсе, сам не сломается под давлением общественности и не подаст в отставку.

Не переизбраны: Ульрих Оксенбайн (Ulrich Ochsenbein,1854 г.) и Жан-Жак Шалле-Венель (Jean-Jacques Challet-Venel, 1872 г.). Keystone

Таким политиком в 19 веке в стране был, например, Ульрих Оксенбайн (Ulrich Ochsenbein, 1811-1890). Он находился в составе самого первого швейцарского кабинета, именно он является федеральным советником номер один в политической истории страны. Но потом, как водится, он «потерял доверие», и в 1854 году парламент его взял и не переизбрал на должность министра. В чем проблема? Если совсем просто, он сам не хотел уходить из политики. И его ушли. Подробнее мы расскажем об этом как-нибудь потом.

«Тут все от меня зависит»

В 1872 году Жан-Жак Шалле-Венель (Jean-Jacques Challet-Venel, 1811-1893) из Женевы поплатился за свое несогласие с реформой Федеральной конституции и был снят депутатами парламента с министерской должности. Кстати, интересно, что в то время федеральные советники часто вновь избирались на свои должности только со второго или третьего раза. Тем самым парламент как бы напоминал министру, что «тут все от меня зависит». Начиная с 1919 года Национальный совет (большая палата парламента) избирается в соответствии с системой пропорционального представительства.

Ни одна партия с тех пор никогда не имела абсолютного большинства в Федеральном собрании (то есть в обеих палатах, в том числе и в малой, Совете кантонов). Процесс переизбрания министров стал более сложным и рискованным, с учетом того, что в парламенте Швейцарии нет постоянных коалиций, а есть ad-hoc-альянсы по тем или иным совершенно конкретным вопросам: проголосовали и разбежались! И неслучайно, что потом 80 лет подряд все федеральные советники исправно переутверждались на своих должностях (если только кто-то из них сам не подавал в отставку, как это произошло с Элизабет Копп).

В 1999 году Швейцарская народная партия (SVP) выдвинула своим кандидатом в министры Кристофа Блохера. Кандидатура Блохера стала явной атакой на двух социал-демократов в правительстве, с учетом того, что на парламентских выборах 1999 года SVP одержала явную победу. С учетом правила «магической формулы» (первые три по числу голосов партии получают по два места в кабинете, четвертая партия одно место) «народники» имели полное право получить наконец второе кресло в кабинете. Но тогда парламент еще не был готов признать доминирование Швейцарской народной партии и отразить это признание, переформатировав кабинет.

Однако после очередной и еще более убедительной победы на парламентских выборах 2003 года SVP уже просто поставила вопрос ребром: второе кресло в кабинете или… Кристоф Блохер снова выставил свою кандидатуру и прошел-таки в кабинет, но не за счет левых в лице социалистов, а за счет отъема второго места в кабмине у тогдашних христианских демократов (CVP). Напомним, что это как раз была партия, проигравшая гражданскую войну 1847 года. Долгие десятилетия два министра от демохристиан в кабинете были зримым доказательством того, что политическая система Швейцарии действительно настроена на всеобщее примирение и на привлечение к правительственной ответственности всех потенциально оппозиционных сил.

«…и примкнувшие к ней…»

Однако в начале 21 века начался совсем новый исторический период. Политический католицизм в исполнении CVP утратил статус актуального политического учения. Актуальны стали совсем иные вопросы, а жертвой этого исторического сдвига стала симпатичная федеральная советница Рут Метцлер (Ruth Metzler). В 1999 году она стала самым молодым федеральным советником за более чем 120 лет швейцарской истории, но четыре года спустя она же стала первым министром, изгнанным со своей должности за более чем столетие. Впрочем, Кристоф Блохер сам оставался министром недолго, до 2007 года.

Парламентарии от SVP смотрят в след уходящей из федеральной политики Рут Метцлер (Ruth Metzler, справа), 10 декабря 2003 года, Берн. Keystone

Затем его постигла та же участь, что и Рут Метцлер: он был изгнан парламентом из кабинета за отказ реально подчиняться принципам и заветам идеологии коллективного руководства. На его место парламент избрал «народницу» Эвелин Видмер-Шлумпф, ранее занимавшую должность министра финансов кантона Граубюнден. Проблема была только в том, что эта кандидатура не была согласована с руководством SVP. Партия отреагировала незамедлительно и исключила Э. Видмер-Шлумпф из своих рядов. Вместе с ней из партии ушли «примкнувшие» к ней представители бернского крыла SVP, которые впоследствии основали более умеренную Бюргерско-демократическую партию BDP. Недавно она, правда, объединилась с христианскими демократами, образовав партию «Центра» (Die Mitte).

Федеральные советники, вынужденные уйти в отставку под давлением

Тем не менее К. Блохер и Р. Метцлер — это не единственные министры, вынужденно покинувшие состав Федерального совета. Например, на завершающем этапе Первой мировой войны федеральный советник Артур Хофманн (Arthur Hofmann, 1863-1944) выступил в 1917 году с личной инициативой о заключении сепаратного мира между Германией и Россией. В итоге ему пришлось уйти в отставку, поскольку этой инициативой он поставил под угрозу швейцарский нейтралитет.

Они еще ничего не знают: Федеральный советник Кристоф Блохер, 2-й справа, сидит между своими коллегами по правительству Мишлин Кальми-Ре, Морицем Лойенбергером (слева направо) и Дорис Лойтхард (справа) перед началом заседания объединенного Федерального собрания, среда, 12 декабря 2007 г., Федеральный дворец в Берне. Peter Klaunzer/Keystone

Внешнеполитические причины также привели к отставке Марселя Пиле-Гола (Marcel Pilet-Golaz, 1889-1958) из кантона Во. Это произошло в 1944 году, и он споткнулся на свои слишком тесные связи с державами Оси, став, таким образом, препятствием на пути нормализации отношений Швейцарии с Советским Союзом.

Отставки после скандалов

Еще два федеральных советника закончили свою политическую карьеру по причине политических скандалов. Министр обороны Поль Шаде (Paul Chaudet, 1904-1977) стал жертвой скандала, разразившегося вокруг покупки для нужд ВВС страны истребителей «Мираж». Произошло это в 1966 году. Дело было в огромном перерасходе бюджетных средств. Либералы решили не выдвигать его кандидатуру на должность вице-президента Конфедерации, поскольку они опасались для себя негативных последствий по итогам парламентских выборов 1967 года.

Волнение в рядах фракции SVP после непереизбрания Кристофа Блохера, 12 декабря 2077 года, Берн. Peter Klaunzer/Keystone

После этого Поль Шаде подал в отставку. Элизабет Копп, тоже представительница партии либералов, стала первой женщиной, работавшей в Федеральном совете. Ее карьера в кабинете продлилась с 1984 по 1989 год. В декабре 1988 года она призналась в инсайдерстве (она сообщила своему мужу о готовящемся в отношении его фирмы уголовном расследовании) и сложила свои полномочия.

Отставки из Федерального совета после политических поражений

Побудить уйти из кабинета федеральных советников может потеря ими голосов избирателей. Так, социал-демократ Макс Вебер (Max Weber, не путать с философом Максом Вебером) ушел в отставку в 1953 году после того, как народ отверг на референдуме предложенную им финансовую реформу. Либерал Генрих Хеберлин (Heinrich Häberlin, 1868-1947) ушел в отставку в 1934 году после того, как на референдуме провалился продвигавшийся им более жесткий закон «О правовых основах обеспечения государственной безопасности и общественного порядка» (Gesetz über den Schutz der öffentlichen Ordnung).

В результате этого так называемого Lex Häberlin оборвалась и правительственная карьера его коллеги Жан-Мари Мюзи (Jean-Marie Musy, 1876-1952). Это был вообще особый случай: после провала упомянутого выше законопроекта он, по сути, предъявил всему Федеральному совету ультиматум: мы все должны последовать за коллегой Хеберлином и покинуть кабинет. Остальные министры отказались сделать это. Тогда он потребовал от кабинета одобрить его экономическую и финансовую программу из семи пунктов.

Среди прочего этой программой он хотел положить конец классовой борьбе и «немедленно нейтрализовать тех иностранцев, что угрожали национальной безопасности». Кабинет отказался сделать и это, и тогда Жан-Мари Мюзи неожиданно сам подал в отставку. Позже он активно сотрудничал со швейцарским близким к НСДАП «фронтистским движением» и работал в организации Schweizerische Aktion gegen den Kommunismus («Швейцарское действие против коммунизма»).