¿Puede Suiza contribuir a que la ONU sea más democrática?

La embajadora Pascale Baeriswyl dirige la misión de Suiza ante la ONU en Nueva York. © Keystone / Martial Trezzini

Naciones Unidas se enfrenta a un déficit de democracia. Como futuro miembro del poderoso Consejo de Seguridad, Suiza está dispuesta a desempeñar un papel activo en los esfuerzos de reforma.

A finales de abril, la Asamblea General, el órgano decisorio más importante de Naciones Unidas (ONU), tomó una decisión sorprendente y unánime: a partir de ahora, según acordaron los 193 Estados miembros, un veto en el Consejo de Seguridad debe originar un debate en la Asamblea General. 

«Se trata de un llamamiento para limitar el uso del veto cuando un miembro permanente del Consejo ejerce este derecho», señaló la embajadora suiza ante la ONU, Pascale Baeriswyl. «Esta decisión es el fruto de dos décadas de trabajo por un Consejo de Seguridad más transparente y eficaz».

Esta muestra de consenso resulta sorprendente. En medio de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania -un acto que viola el derecho internacional-, la ONU se ha mostrado tan dividida como siempre. En el Consejo de Seguridad de 15 miembros, Rusia ha hecho uso de su poder de veto en repetidas ocasiones en las últimas semanas, obstaculizando así cualquier acción del consejo, que tiene la tarea de garantizar la paz y la seguridad en el mundo. En el futuro, Rusia tendrá que dar explicaciones ante la Asamblea General cuando utilice su veto, al igual que las otras cuatro potencias con derecho a veto: China, Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos.

René Schwok, profesor de relaciones internacionales de la Universidad de Ginebra, habla de «un gran éxito para los Estados miembros más pequeños de la ONU, como Suiza y Liechtenstein». De hecho, fue el pequeño principado el que presentó la resolución.

«Acabamos con 80 copatrocinadores», afirma el embajador de Liechtenstein en la ONU, Christian Wenaweser, quien añade que se trata de «un progreso para el multilateralismo y un primer paso para seguir innovando» en la organización mundial.

Este intento de reforma no es un hecho aislado. Durante años, Estados como Suiza han intentado resolver los déficits de democracia en la ONU y frenar el poder de veto. En respuesta a una pregunta que se planteó en el parlamento en 2019, el Gobierno suizo aseguróEnlace externo que daba la bienvenida a cualquier debate sobre la modernización y el fortalecimiento de la ONU, y eso incluía la democratización. En 2020 presentó un informeEnlace externo ante la ONU sobre la democratización.

No obstante, a nivel interno, el Gobierno ha tenido dificultades para implicar al Parlamento y a la población en la determinación de las prioridades y las posiciones a adoptar en el Consejo de Seguridad, al que espera incorporarse como miembro no permanente para el periodo 2023-2024 tras una votación en la Asamblea General en junio. Legalmente, los ciudadanos suizos no tienen voz directa en la política exterior.

El pueblo no tiene voz en la política exterior

Según la Constitución suiza, el Consejo Federal (órgano ejecutivo) es responsable de los asuntos exteriores. Habla en nombre de Suiza ante el resto del mundo y firma tratados. El Parlamento puede aprobar algunos acuerdos, pero otros son responsabilidad exclusiva del Gobierno.

Según la Ley del ParlamentoEnlace externo, el Consejo Federal debe informar regularmente a las comisiones parlamentarias de asuntos exteriores y consultarlas sobre asuntos importantes. El Parlamento tiene, pues, derecho a la información y a la consulta sobre la política exterior. Las comisiones de asuntos exteriores pueden hacer una recomendación o exponer un punto de vista. El Gobierno, sin embargo, no está obligado a adoptar ninguna de ellas y puede ignorarlas sin exponer una razón particular.

Desde un punto de vista puramente jurídico, el pueblo y la sociedad civil no tienen voz directa en la política exterior. Sólo cuando hay que aprobar tratados internacionales, los votantes tienen derecho de veto: se puede convocar un referéndum.

El Consejo Federal implicará a los cantonesEnlace externo en la política exterior cuando las decisiones afecten a sus ámbitos de competencia o intereses legítimos. Según la Constitución, el Gobierno debe informar a los cantones y recabar su opinión.

No obstante, si el Consejo de Seguridad adoptara un régimen de sanciones completamente nuevo o autorizara una acción militar durante el mandato de Suiza, se consultaría a los presidentes de las comisiones parlamentarias de política exterior. El Consejo Federal pretende también informar regularmente a la población sobre el comportamiento de voto de Suiza en el Consejo de Seguridad, a posteriori. Está previsto que la sociedad civil participe en los asuntos del Consejo de Seguridad, como hace Noruega en cierta medida.

De este modo, Suiza se sitúa bastante lejos en una comparación internacional. «Históricamente, la política exterior siempre ha sido competencia del ejecutivo en todos los países», explica la experta en derecho internacional de la Universidad de Basilea, Anna PetrigEnlace externo. También en Suiza, los derechos de participación parlamentaria no se introdujeron hasta la nueva constitución de 1999.

En la mayoría de los países, el monopolio de los gobiernos en materia de política exterior se aceptó de forma despreocupada durante mucho tiempo. Pero entonces dos tendencias globales comenzaron a suscitar debates:

En primer lugar, (no sólo) en la ONU, cada vez son más los asuntos que se regulan por el derecho internacional, lo que disminuye el espacio de elaboración de políticas de las legislaturas nacionales. Esto se debe a que el establecimiento de normas en el ámbito del derecho internacional tiene lugar a través de los gobiernos. «Los parlamentos han notado que ciertas materias se les escapan porque cada vez hay más asuntos que se internacionalizan», añade Petrig.

En segundo lugar, se buscan cada vez más las llamadas soluciones de derecho indicativo, es decir, acuerdos no vinculantes, declaraciones de intenciones o directrices que no tienen que pasar por el proceso legislativo «normal», que lleva mucho tiempo. Un ejemplo es el controvertido Pacto de Migración de la ONU, que establece normas para tratar a los inmigrantes. «En muchos países, el pacto migratorio fue como una llamada de atención en términos de derecho indicativo», afirma Petrig, que ha escrito un dictamenEnlace externo para Suiza sobre la participación del Parlamento en el derecho indicativo.

«El Consejo de Seguridad como mirado con lupa»

Debido a la internacionalización, el electorado y los parlamentos están perdiendo influencia, mientras que los gobiernos están ganando poder de decisión. En realidad, esto tampoco es nada nuevo en Suiza. No obstante, según Petrig, el tema está ganando en publicidad. «La candidatura en el Consejo de Seguridad es como una lupa para la cuestión de hasta dónde llegan los derechos de participación».

Definitivamente, sería un punto a favor si la agenda de Naciones Unidas también pudiera determinarse en procesos más democráticos. De hecho, esta idea ya ha llegado a la ONU. En el marco del Diálogo CiudadanoEnlace externo, se elaboró la propuesta de una Iniciativa Ciudadana MundialEnlace externo con motivo del 75º aniversario de la ONU. «El pueblo también debe tener voz en la ONU en el futuro», expresó recientemente la parlamentaria jamaicana Angela Brown Burke en la presentación del proyecto. La idea cuenta con el apoyo de parlamentarios de 40 Estados miembros de la ONU y de más de 200 organizaciones de la sociedad civil.

Sin embargo, para la experta suiza en derecho internacional Anna Petrig, la Iniciativa Ciudadana Mundial no sería la solución a todos los problemas. «Hay cientos de actores internacionales, no sólo la ONU, y el sistema está muy fragmentado. El abanico es enorme: desde expertos que redactan un manual en un ‘Old Boy’s Club’ que se convierte en la norma por falta de alternativas, hasta procesos muy formalizados con debates públicos, como ocurre con el pacto migratorio. «Por lo tanto, es difícil decir cuál es la mejor manera de regular la participación de los parlamentos en esta diversidad». Al menos, según Petrig, la tendencia internacional se dirige ya hacia una mayor transparencia y participación.

Eso incluye la reciente decisión de veto de la Asamblea General. Según René Schwok, profesor de relaciones internacionales en Ginebra, esto marca «un hito importante» en el camino hacia una organización mundial más democrática.

Traducido del alemán por Carla Wolff