“Observamos un deterioro gradual de la democracia”

Los miembros de la Comisión de Venecia se reúnen en la Scuola Grande di San Giovanni Evangelista en Venecia. Europarat

La Comisión de Venecia es uno de los órganos jurídicos más importantes en Europa. Teóricamente, solo emite recomendaciones, pero en la práctica es la que da forma a los fundamentos jurídicos del continente. Entrevista con su vicepresidenta, la suiza Regina Kiener.

La Comisión de Venecia – o Comisión Europea para la Democracia a través del DerechoEnlace externo según su nombre oficial – fue creada por el Consejo de Europa en 1990 para asesorar a los nuevos Estados del este europeo en cuestiones constitucionales.

Formalmente, la Comisión es un mero órgano técnico del Consejo de Europa, pero en realidad, es el principal órgano mundial en cuestiones constitucionales y jurídicas. Además tiene la ventaja de poder emitir dictámenes rápidamente si el asunto es políticamente relevante. De hecho, el expresidente de la Comisión Europea Jean-Claude Juncker la llegó a calificar como “el cuerpo de bomberos de Europa en cuestiones constitucionales”.

Regina KienerEnlace externo, profesora de derecho de Universidad de Zúrich, es miembro de la Comisión de Venecia desde 2013. Y el año pasado asumió la vicepresidencia rotativa que cambia cada dos años.

swissinfo.ch: La Comisión de Venecia se fundó después de la caída del Telón de Acero para proporcionar “asistencia jurídica de urgencia en materia constitucional” a las jóvenes democracias del antiguo  Bloque del Este. ¿Sigue siendo necesaria hoy en día?

Regina Kiener: El número de solicitudes de informes periciales que recibimos habla por sí solo. La Comisión se reúne cuatro veces al año y en la reciente sesión de marzo teníamos 16 dictámenes pendientes solicitados por 11 Estados. Entre ellos, de países que no son miembros del Consejo de Europa, como Kirguistán y Kazajistán.

Regina Kiener es profesora de derecho constitucional, administrativo y procesal en la Universidad de Zúrich. Marc Latzel

La Comisión de Venecia es discreta. Casi nadie la conoce en Suiza. ¿No es sorprendente, si se tiene en cuenta que ha desempeñado un papel en prácticamente todos los acontecimientos políticos importantes en el continente desde 1990?

Es cierto que la Comisión no es un tema de debate en Suiza, ni en la política ni en los medios de comunicación. Esto se debe probablemente a que solo existe un dictamen sobre Suiza, a propuesta del cantón Tesino, del año 2001.

¿En qué circunstancias la Comisión puede emitir un dictamen sobre Suiza?

La Comisión no elige los temas, es decir, necesita una solicitud de Suiza. Pero es prácticamente impensable que un proyecto legislativo o una iniciativa constitucional en Suiza se someta primero a una comisión internacional de expertos.

Otra posibilidad es que el peritaje se haga a petición del Consejo de Europa. No sé cuál es la política del Consejo de Europa, pero supongo que tiene asuntos más urgentes que examinar si un proyecto legislativo en una democracia que funciona es conforme con el Estado de derecho.

La experiencia de la Comisión sigue siendo muy solicitada en Europa Central y Oriental. ¿Observa usted un retroceso legal en esos países?

Desde mi punto de vista, no creo que se pueda hablar de un retroceso generalizado de los estándares de democracia y Estado de derecho. No hay que malinterpretar el número de dictámenes.

Por ejemplo, en los últimos años hemos recibido más solicitudes del sureste de Europa, sobre todo de Albania. Estos países tienen un interés en emprender ciertas reformas, por ejemplo, porque aspiran a entrar en la Unión Europea (UE) a largo plazo.

Además, treinta años después del final de la Guerra Fría, vemos qué elementos constitucionales de los años 90 se han revelado eficaces y cuáles no. Muchos Estados están reformando sus sistemas judiciales. Otros, como Georgia o Armenia, están pasando de un sistema de gobierno presidencial a uno parlamentario.

Pero en algunos países la evolución es cuando menos preocupante…

Desde luego, hay casos aislados. Algunos Estados ya han sido muy criticados dentro de la UE, hasta tal punto que Bruselas ha puesto en marcha sus propios mecanismos de Estado de derecho. Lo que observamos en estos Estados es una erosión de las instituciones democráticas en el ámbito de la legislación, por ejemplo, cuando se debilita el poder judicial o se restringe el derecho al voto. Se trata de un deterioro gradual de la democracia.

Estos procesos son de índole política. Y la cuestión que se plantea es si esto conduce a una politización de la labor de la Comisión.

La Comisión es un órgano de expertos sin agenda política, cuyo poder de persuasión reside precisamente en su independencia. La Comisión no puede actuar por su cuenta, sino solamente a petición de determinados actores. Hay que identificar la necesidad de un dictamen, ya sea en un Estado miembro o en el seno del Consejo de Europa.

Algunos Estados, sobre todo aquellos en los que la Comisión ha detectado deficiencias en el respeto del Estado de derecho, le reprochan a menudo que es instrumentalizada por los políticos.

Es porque la Comisión trabaja en un ámbito extremadamente delicado. Se trata de las competencias cruciales de los Estados: ¿cómo organizar el Gobierno, la justicia, los partidos políticos? Son ámbitos fundamentales de la soberanía y la autonomía nacionales. Nuestra misión es abordar estas cuestiones desde un enfoque ajeno a la política, pues de lo contrario, la Comisión perdería su poder de persuasión.

Veamos brevemente el ejemplo de Hungría. La posición crítica de la UE hacia el país se basó inicialmente en el trabajo de la Comisión de Venecia. ¿En qué medida influye la Comisión en la UE?

Curiosamente, la UE nunca ha solicitado un dictamen sobre uno de sus Estados miembros, aunque teóricamente podría hacerlo. En términos generales, yo diría que hay una especie de división del trabajo. La UE es un organismo político, mientras que la Comisión de Venecia es un órgano independiente de expertos jurídicos. A partir de nuestro trabajo, la UE puede formular exigencias basándose en una evaluación neutral de un equipo de expertos.

Se aplica el mismo mecanismo, por ejemplo, para evaluar el respeto del Estado de derecho y la democracia en países que quieren adherirse a la UE.

Bielorrusia, que no es miembro del Consejo de Europa, se desliza cada vez más hacia el autoritarismo. ¿Cómo apoya la Comisión de Venecia a este país?

Bielorrusia es miembro asociado y como tal puede solicitar un dictamen de expertos. Lo interesante es que entre 1996 y 2012, la Comisión de Venecia elaboró 10 dictámenes. Primero a petición del Parlamento de Bielorrusia, sobre todo sobre cuestiones constitucionales.

Las cosas cambiaron a partir de 2006 con el tercer mandato presidencial de Alexander Lukashenko. Desde entonces las solicitudes nos han llegado del Consejo de Europa que ha pedido una evaluación principalmente en relación con la libertad de expresión y de reunión. Actualmente estamos preparando un dictamen sobre las disposiciones penales contra los manifestantes pacíficos y la oposición en el país.  

El número de miembros de la Comisión ha aumentado en los últimos años y ahora incluye a países de Asia Central, el Magreb e incluso América Latina. ¿En qué medida es una manifestación del soft power europeo?

La Comisión de Venecia no tiene poder de imposición ni un mecanismo de control. Sus dictámenes no son vinculantes, pero pueden ser políticamente relevantes. Por ejemplo, cuando se utilizan como efecto palanca, ya sea en relación con la evaluación del respeto del Estado de derecho antes de admitir un nuevo Estado miembro en la UE, o cuando se trata de obtener fondos de instituciones internacionales que exigen el cumplimiento de estándares democráticos y de Estado de derecho.  

El mejor ejemplo es la legislación anticorrupción en Ucrania. La comunidad internacional instó al país a crear un tribunal anticorrupción. El Parlamento ucraniano se negó a adoptar las recomendaciones del informe de la Comisión de Venecia. Y esto llevó al Banco Mundial, el FMI y el G8 a suspender los pagos, mientras Ucrania no aplicara las recomendaciones. Al fin y al cabo estaban en juego 4 000 millones de dólares.

No obstante, es importante recordar que no es la intención ni la labor de la Comisión de Venecia armonizar los sistemas jurídicos de los Estados miembros. Esto sería un sinsentido, ya que cada Estado está constituido de forma diferente. Las normas legales son muy sutiles, no se pueden extrapolar, hay que tener en cuenta el país y el contexto.  Y este enfoque contribuye a que nuestro trabajo goce de una amplia aceptación.

La jueza federal suiza Monique Jametti es miembro suplente de la Comisión. ¿Los jueces suizos pueden influir en la legislación de la UE?

Lamento decepcionarle, me parece una exageración buscar un vínculo entre las dos funciones que ejerce la señora Jametti. Los dictámenes de la Comisión de Venecia pueden repercutir en la política de determinados agentes dentro de la UE, pero no influir en la legislación comunitaria. E independientemente de su profesión principal, todos los miembros y suplentes de la Comisión son expertos jurídicos que no tienen agenda política.

Traducción del alemán: Belén Couceiro